回顧已經(jīng)完成的黨委換屆,，最大的亮點(diǎn)當(dāng)屬減少副書(shū)記職數(shù),，形成“一正二副”的新模式?！昂檬隆钡臅r(shí)評(píng)家甚至計(jì)算出,，一級(jí)黨委只要多一名副書(shū)記，一年就要多支出30萬(wàn)元,。從而說(shuō)明裁減副職可以節(jié)省財(cái)政開(kāi)支減輕納稅人負(fù)擔(dān),。

然而，一些公共財(cái)政學(xué)者和公共預(yù)算學(xué)者提醒說(shuō),，節(jié)省的開(kāi)支在預(yù)算大盤(pán)子里不過(guò)杯水車薪,，并不是說(shuō)他們不看好“1＋2”模式，恰恰相反,，這是一個(gè)讓他們心跳加速的議題,。他們關(guān)心的是，“減副”會(huì)否是中國(guó)改革的一個(gè)態(tài)勢(shì),，黨委已經(jīng)帶頭精簡(jiǎn)副職了,，接下來(lái)政府會(huì)否精簡(jiǎn)副省長(zhǎng)、副市長(zhǎng),、副縣長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)職數(shù),？

憲法以及1994年預(yù)算法賦予人大的預(yù)算權(quán)力主要由黨委和政府構(gòu)成的“行政預(yù)算體系”來(lái)行使了，直到1999年部門(mén)預(yù)算改革之前,，人大并沒(méi)有介入預(yù)算領(lǐng)域,。1999年以來(lái),，“錢(qián)袋子的權(quán)力”在各級(jí)人大逐漸興起，然而人大很快發(fā)現(xiàn),，原來(lái)由黨委和計(jì)劃委員會(huì)控制的資金分配權(quán)力已經(jīng)“零碎化”到各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)部門(mén),，預(yù)算權(quán)力呈現(xiàn)出一種“非正式制度”的色彩，監(jiān)督不易也,。

以省級(jí)政治為例,，一名公共預(yù)算學(xué)者截取了一個(gè)省級(jí)樣本，在那里有近20名分管領(lǐng)導(dǎo),，他們是省委常委和副省長(zhǎng),，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)周圍都圍繞著一些黨政部門(mén)，即他們的政策領(lǐng)地,，各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)在自己的政策領(lǐng)地?fù)碛袔缀跖潘摹邦A(yù)算權(quán)力”,。學(xué)者稱之為預(yù)算中的“多支筆”現(xiàn)象。同時(shí),，這些政策領(lǐng)地事實(shí)上成為分管領(lǐng)導(dǎo)的“選民”,。

這是行政首腦與副職分享權(quán)力的結(jié)果，即將一些支出的決定權(quán)下放給分管各個(gè)領(lǐng)域的副職,，某些資金被獨(dú)立出來(lái)作為這些副職的專用資金,。如果分管領(lǐng)導(dǎo)要支持某個(gè)部門(mén)的某個(gè)項(xiàng)目，他可以“批條子”給部門(mén),，部門(mén)就可以憑著它去財(cái)政要錢(qián),，財(cái)政就從各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)人的“盤(pán)子”里將分管領(lǐng)導(dǎo)同意的資金撥付給部門(mén),。這就是中國(guó)地方預(yù)算中非常普遍的“批條子”的現(xiàn)象,。由于這是無(wú)約束的權(quán)力，為貪污浪費(fèi)現(xiàn)象埋了下伏筆,。

有關(guān)學(xué)者的調(diào)研報(bào)告記錄了公共預(yù)算實(shí)踐者這樣的觀點(diǎn),，“目前的部門(mén)預(yù)算改革是規(guī)范部門(mén)的行為，但是,，如果不規(guī)范政府的行為,，不規(guī)范各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的行為，部門(mén)預(yù)算改革是很難成功的,。只規(guī)范部門(mén)的行為而不規(guī)范政府和領(lǐng)導(dǎo)的行為,，就會(huì)把各種矛盾下放到部門(mén)，讓部門(mén)左右為難,?！?/p>

顯然，這是一個(gè)權(quán)力重新配置的過(guò)程,，同時(shí)也是一個(gè)權(quán)力受約束的過(guò)程,。預(yù)算從來(lái)都是政治過(guò)程的中心,，預(yù)算改革事實(shí)上也就是實(shí)施行政和政治控制。公共預(yù)算學(xué)家對(duì)“1＋2”模式的解讀也因此與眾不同,。

公共政策學(xué)者更為此設(shè)計(jì)出一條路徑：給行政首腦設(shè)置一個(gè)決策咨詢委員會(huì),，為其配置各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才，從而彌補(bǔ)裁減副職后留下來(lái)的決策真空,，因?yàn)槟壳啊爸鞒秩婀ぷ鳌钡男姓啄X,，決策過(guò)程嚴(yán)重依賴于控制著各個(gè)政策領(lǐng)地的副職的專業(yè)知識(shí)和信息。唯其如此,，“減副”改革才會(huì)順利過(guò)渡云云,。

未來(lái)若干年內(nèi)，如果改革按照上述公共政策學(xué)者設(shè)計(jì)的路徑行進(jìn),，裁減副職,，這將意味著中國(guó)預(yù)算改革面前的最大一塊石頭被搬走了。減副,，為預(yù)算改革開(kāi)路——這是公共預(yù)算學(xué)者喊出的口號(hào),。作者:陳才安

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