回顧已經(jīng)完成的黨委換屆,，最大的亮點當屬減少副書記職數(shù),，形成“一正二副”的新模式?！昂檬隆钡臅r評家甚至計算出,，一級黨委只要多一名副書記，一年就要多支出30萬元,。從而說明裁減副職可以節(jié)省財政開支減輕納稅人負擔,。

然而，一些公共財政學者和公共預算學者提醒說,，節(jié)省的開支在預算大盤子里不過杯水車薪,，并不是說他們不看好“1＋2”模式，恰恰相反,，這是一個讓他們心跳加速的議題,。他們關心的是，“減副”會否是中國改革的一個態(tài)勢,，黨委已經(jīng)帶頭精簡副職了,，接下來政府會否精簡副省長、副市長,、副縣長和副鎮(zhèn)長職數(shù),？

憲法以及1994年預算法賦予人大的預算權力主要由黨委和政府構成的“行政預算體系”來行使了，直到1999年部門預算改革之前,，人大并沒有介入預算領域,。1999年以來，“錢袋子的權力”在各級人大逐漸興起，然而人大很快發(fā)現(xiàn),，原來由黨委和計劃委員會控制的資金分配權力已經(jīng)“零碎化”到各個分管領導和各個部門,，預算權力呈現(xiàn)出一種“非正式制度”的色彩，監(jiān)督不易也,。

以省級政治為例,，一名公共預算學者截取了一個省級樣本，在那里有近20名分管領導,，他們是省委常委和副省長,，每個領導周圍都圍繞著一些黨政部門，即他們的政策領地,，各個領導在自己的政策領地擁有幾乎排他的“預算權力”,。學者稱之為預算中的“多支筆”現(xiàn)象。同時,，這些政策領地事實上成為分管領導的“選民”,。

這是行政首腦與副職分享權力的結果，即將一些支出的決定權下放給分管各個領域的副職,，某些資金被獨立出來作為這些副職的專用資金,。如果分管領導要支持某個部門的某個項目，他可以“批條子”給部門,，部門就可以憑著它去財政要錢,，財政就從各個分管領導人的“盤子”里將分管領導同意的資金撥付給部門。這就是中國地方預算中非常普遍的“批條子”的現(xiàn)象,。由于這是無約束的權力,，為貪污浪費現(xiàn)象埋了下伏筆。

有關學者的調(diào)研報告記錄了公共預算實踐者這樣的觀點,，“目前的部門預算改革是規(guī)范部門的行為,，但是，如果不規(guī)范政府的行為,，不規(guī)范各個領導的行為,，部門預算改革是很難成功的。只規(guī)范部門的行為而不規(guī)范政府和領導的行為,，就會把各種矛盾下放到部門,，讓部門左右為難?！?/p>

顯然,，這是一個權力重新配置的過程,，同時也是一個權力受約束的過程,。預算從來都是政治過程的中心，預算改革事實上也就是實施行政和政治控制,。公共預算學家對“1＋2”模式的解讀也因此與眾不同,。

公共政策學者更為此設計出一條路徑：給行政首腦設置一個決策咨詢委員會，為其配置各個領域的專業(yè)技術人才,，從而彌補裁減副職后留下來的決策真空,，因為目前“主持全面工作”的行政首腦，決策過程嚴重依賴于控制著各個政策領地的副職的專業(yè)知識和信息,。唯其如此,，“減副”改革才會順利過渡云云。

未來若干年內(nèi),，如果改革按照上述公共政策學者設計的路徑行進,，裁減副職，這將意味著中國預算改革面前的最大一塊石頭被搬走了,。減副,，為預算改革開路——這是公共預算學者喊出的口號。作者:陳才安

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