作者丨賈擁民
均衡研究所學(xué)術(shù)顧問
浙江大學(xué)跨學(xué)科中心特約研究員
“房屋養(yǎng)老金”又一次引發(fā)熱議,。
國新辦23日的新聞發(fā)布會(huì)上,，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長董建國對記者稱“研究建立房屋體檢、房屋養(yǎng)老金,、房屋保險(xiǎn)制度，上海等22個(gè)城市正在試點(diǎn)”,，對于房屋養(yǎng)老金,，董建國特別強(qiáng)調(diào)“個(gè)人賬戶通過繳納住宅專項(xiàng)維修資金已經(jīng)有了，試點(diǎn)的重點(diǎn)是政府把公共賬戶建立起來,?！?/p>
這標(biāo)志著“房屋養(yǎng)老金”這一籌劃已久的制度正式進(jìn)入了試點(diǎn)階段。
“房屋養(yǎng)老金”這一概念容易讓人聯(lián)想到“個(gè)人養(yǎng)老金”,，引發(fā)了輿論對是否需要公眾額外出資以及是否為變相房產(chǎn)稅的質(zhì)疑,。對此，住建部官網(wǎng)隨后刊發(fā)多篇專家文章進(jìn)行解釋：房屋養(yǎng)老金不是房地產(chǎn)稅,，公共賬戶不需要老百姓出錢,，以“不增加個(gè)人負(fù)擔(dān)，不減損個(gè)人權(quán)益”為原則,。
無論如何,，我們有必要梳理一下這項(xiàng)制度的前世今生。因?yàn)?，?jīng)過幾十年的快速城鄉(xiāng)建設(shè)之后,，“如何為房屋養(yǎng)老”,，確實(shí)是一件值得國人關(guān)注的大事。
房屋養(yǎng)老金累計(jì)20余年,，規(guī)模超萬億元
事實(shí)上,，房屋養(yǎng)老金并不是一個(gè)全新的事物。如果房屋養(yǎng)老金僅指房屋維修金,，即為房屋未來的維修而儲(chǔ)備的資金,，那么它的存在其實(shí)已經(jīng)有相當(dāng)長的一段時(shí)間了，只不過原先最早的名字是“房屋維修基金”,，后來又統(tǒng)一改稱“住宅專項(xiàng)維修資金”,。當(dāng)然，現(xiàn)在擬議中的房屋養(yǎng)老金,，其內(nèi)涵和范圍都已經(jīng)不再限于住宅專項(xiàng)維修資金了,。
在全國范圍內(nèi)，房屋維修金制度始于1998年,，那也是中國正式宣布全面房改的一年,，在國務(wù)院于當(dāng)年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》中,，就明確提到了要建立住房專項(xiàng)維修資金制度,。
當(dāng)然在那之前，以出售公房為主要形式的“房改”已經(jīng)在不少地方啟動(dòng)了,，因此房屋維修基金其實(shí)在1998年之前就存在了,。以濟(jì)南市為例，最先有了房屋維修基金的是1996年的房改房,。那一年,，濟(jì)南市在進(jìn)行住房制度改革時(shí)，要求從出售公房的房款中提取一定比例,，由市財(cái)政局專戶存儲(chǔ),，用于房屋公共部位的維修。濟(jì)南市當(dāng)時(shí)歸集的維修資金總額超過了9億元,，而那批房改房,，就成了濟(jì)南市第一批有“養(yǎng)老金”的房屋。
相比之下,，商品房的“養(yǎng)老金”反而有點(diǎn)姍姍來遲,，原因是那幾年，新建商品房繳納維修基金并不是強(qiáng)制性要求,，因此那個(gè)時(shí)期有不少商品房是沒有房屋維修基金的,。
大體上從2000年開始，到2004年前后,，全國各地陸續(xù)出臺(tái)房屋維修基金管理辦法及實(shí)施細(xì)則,，規(guī)定,，新建商品房在交付使用之前，必須繳納維修基金,，否則不得辦理房產(chǎn)證,，自那之后，房屋維修基金的征集才進(jìn)入常態(tài),。
2007年10月30日,，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》（自2008年2月1日起施行），正式確立了住宅專項(xiàng)維修資金制度,，而且繳納標(biāo)準(zhǔn)也由以前的“按購房款2％-3％的比例繳交”調(diào)整為“按住宅建筑安裝工程每平方米造價(jià)的5％-8％繳交”,。
到了2013年，中央電視臺(tái)“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目披露,，當(dāng)時(shí)全國繳存的住房公共維修資金已經(jīng)達(dá)到萬億以上的規(guī)模,。此后沒有全國層面的相關(guān)數(shù)據(jù)，但是現(xiàn)在又過了十年,，規(guī)模應(yīng)該又上了不止一個(gè)臺(tái)階,。（以北京市為例，截至2013年7月,，北京累計(jì)歸集住宅維修資金348.1億元,；差不多十年之后的2022年底，該市累計(jì)歸集住宅專項(xiàng)維修資金已達(dá)782.90億元,。）
現(xiàn)在人們討論的房屋養(yǎng)老金制度,，無非是以現(xiàn)有的住宅專項(xiàng)維修資金制度為基礎(chǔ)，對如何保障居民住房安全,、完善住房設(shè)施的進(jìn)一步探索,。
為何再提房屋養(yǎng)老金？一個(gè)導(dǎo)火索和四個(gè)深層原因
既然已經(jīng)有了住宅專項(xiàng)維修資金,，為什么還要房屋養(yǎng)老金呢,？而且,，關(guān)于住宅專項(xiàng)維修資金的話題,，在2013年前后一度引起人們的關(guān)注后，十來年間一直不溫不火,，為什么自去年以來又熱了起來,？這既有直接的促發(fā)因素，也有更深層次的原因,，先來看直接的促發(fā)因素,。
直接的促發(fā)因素可能是一個(gè)事故。
2022年4月29日,，湖南省長沙市望城區(qū)金山橋街道金坪社區(qū)盤樹灣組發(fā)生了一起特別重大的居民自建房倒塌事故,，造成54人死亡,、9人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)9077.86萬元,。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于當(dāng)年5月1日召開視頻會(huì)議并部署開展全國自建房安全專項(xiàng)整治工作,，指出要加快研究完善房屋建筑安全管理各項(xiàng)制度，研究建立房屋體檢制度,，強(qiáng)化房屋全生命周期的安全保障,。
隨后，2022年5月24日,，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全國自建房安全專項(xiàng)整治工作方案的通知》,，指出“完善房屋質(zhì)量安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，研究建立房屋定期體檢,、房屋養(yǎng)老金和房屋質(zhì)量保險(xiǎn)等制度,。”
接著是2023年4月7日,，全國自建房安全專項(xiàng)整治工作電視電話會(huì)議提出要“積極推進(jìn)房屋養(yǎng)老金,、房屋定期體檢、房屋質(zhì)量保險(xiǎn)‘三項(xiàng)制度’試點(diǎn)”,。
2023年5月,，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部到江蘇省等地調(diào)研房屋養(yǎng)老金制度建設(shè)工作。
最后,，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長于2023年6月底再次強(qiáng)調(diào)探索建立房屋養(yǎng)老金制度,，這可能是加速推進(jìn)房屋養(yǎng)老金制度建設(shè)及試點(diǎn)的一個(gè)信號。
再來看更深層次的原因,，可能有四個(gè),。
第一，中國已經(jīng)全面進(jìn)入存量房時(shí)代,，老舊房屋占比不斷上升,，房屋養(yǎng)老不得不提上議事日程。根據(jù)《中國人口普查年鑒2020》的數(shù)據(jù),，截至2020年末,，全國存量住房4.6億套，建筑面積510億平方米,；城鎮(zhèn)存量住宅2.9億套,，建筑面積292億平方米，其中老舊住宅（2000年前建成）按套數(shù)占比已經(jīng)達(dá)到了31％,，而且仍在快速攀升,。
不少老舊住房當(dāng)初在規(guī)劃、設(shè)計(jì),、建筑材料,、建造工藝等方面就存在不足,，現(xiàn)在很多都出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)不穩(wěn)、屋面滲漏,、外墻脫落,、設(shè)施設(shè)備老化等隱患或問題。
第二,，現(xiàn)有住宅專項(xiàng)維修資金不能滿足需求,。這又可以分為兩個(gè)層次來說。首先是住宅專項(xiàng)維修資金從一開始就沒有全額繳納過,?！吨袊?jīng)營報(bào)》的報(bào)道稱，在南京,，房齡15年以上的大約94萬套住宅中,，有30％從未歸集過維修資金，而且即便是已經(jīng)歸集維修資金且當(dāng)前有結(jié)余的老舊小區(qū),，也有28％的小區(qū)余額低于10萬元,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足維修需求。其次是即便足額繳納住宅專項(xiàng)維修資金,，也不可能滿足需求,。
對于房屋交付后的維修，當(dāng)前政策規(guī)定大體上可以總結(jié)如下：在房屋質(zhì)量保修期內(nèi),，由開發(fā)商或原建設(shè)單位負(fù)責(zé)維修,，又或動(dòng)用住宅保修金；保修期滿后,，日常的小修小補(bǔ),，由物業(yè)管理費(fèi)支出，只有中修或大修,，才動(dòng)用專項(xiàng)維修資金,。問題在于，大部分老舊小區(qū)的物業(yè)管理費(fèi)實(shí)際上是不可能維持日常維修支出的,，結(jié)果導(dǎo)致房屋的公共部位的質(zhì)量狀況迅速惡化,，因而需要?jiǎng)佑脤ｍ?xiàng)維修資金的問題越來越快地出現(xiàn)。這種情況甚至在一些比較新的小區(qū)也存在,。
第三,，穩(wěn)住房價(jià),、化解樓市風(fēng)險(xiǎn)的需要,。在當(dāng)前，“保交樓,、保民生,、保穩(wěn)定”幾乎壓倒了一切,，然而說到底，如果房價(jià)一直在上漲,，那么也就根本用不著去“保交樓”了,。二手房價(jià)格是新房價(jià)格的支撐，而現(xiàn)在許多地方出現(xiàn)的二手房價(jià)格下行趨勢,，很大程度上就表現(xiàn)為“老破小”房子價(jià)格的不斷陰跌,。
老舊小區(qū)的地段和學(xué)區(qū)往往不差，它們的房價(jià)下跌,，至少有一部分是因?yàn)槔戏孔拥木S修沒有跟上,。在這個(gè)意義上，通過房屋養(yǎng)老金來為房屋提供全生命周期安全保障,，可能對延緩房價(jià)下跌,、化解樓市風(fēng)險(xiǎn)以及隨之而來的更大的風(fēng)險(xiǎn)有所助益。
第四,，房屋養(yǎng)老金還可能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,。在建立了房屋養(yǎng)老金之后，要實(shí)現(xiàn)為房屋提供全生命周期的安全保障的目標(biāo),，至少還需要兩方面的工作：一是建立房屋質(zhì)量檢測,、安全管理制度以及房屋質(zhì)量保險(xiǎn)體系，二是加大力度地長期持續(xù)進(jìn)行房屋維修養(yǎng)護(hù),。
前一方面提供了對房屋檢測業(yè)務(wù)和房屋安全保障業(yè)務(wù)及保險(xiǎn)業(yè)的穩(wěn)定需求,，后一方面則形成了對建筑建材、家居用品以及相應(yīng)的勞務(wù)的穩(wěn)定需求,，同時(shí)這兩個(gè)方面都意味著物業(yè)管理服務(wù)的需求,。此外，房屋養(yǎng)老金制度也有利于籌集老舊小區(qū)更新改造的資金來源,。所有這些,，也許有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。
給“房屋”養(yǎng)老與給“人”養(yǎng)老,，制度存在相似之處
關(guān)于房屋養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì),，不管是政府人大代表、政協(xié)委員（例如全國人大代表,、南京地鐵集團(tuán)有限公司黨委書記,、董事長佘才高，全國政協(xié)委員,、中國房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)會(huì)長柴強(qiáng)）,，還是專家學(xué)者（例如，上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院院長嚴(yán)榮，廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉）,，都傾向于借鑒養(yǎng)老金制度,，即設(shè)置兩類賬戶、構(gòu)建三大支柱,。
兩類賬戶指房屋養(yǎng)老金實(shí)行分類管理,，由公共賬戶和個(gè)人賬戶兩部分組成。
公共賬戶指房屋養(yǎng)老金公共統(tǒng)籌賬戶,。余才高建議,，從土地出讓金中按比例劃取一部分，做實(shí)公共賬戶,，另外再輔以維修資金增值收益結(jié)余,、老舊小區(qū)改造資金、三供一業(yè)移交應(yīng)歸集的資金,、城市物業(yè)管理獎(jiǎng)補(bǔ)資金等資金來源,。公共賬戶的管理遵循“政府主導(dǎo)、專業(yè)運(yùn)作,，統(tǒng)籌使用,、專款專用”的原則,，堅(jiān)持“收支兩條線”,，主要用于房屋日常強(qiáng)制體檢、房屋日常巡查和購買房屋安全綜合保險(xiǎn)等公共服務(wù),。
個(gè)人賬戶主要就是指原來的住宅專項(xiàng)維修資金賬戶,，按照專項(xiàng)維修資金有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行管理,，主要用于保修期滿后住宅共用部位和共用設(shè)施設(shè)備維修和更新改造,。
根據(jù)上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院院長嚴(yán)榮的設(shè)想，三大支柱指基礎(chǔ)類,、專項(xiàng)類和商業(yè)類房屋養(yǎng)老金,。
基礎(chǔ)類房屋養(yǎng)老金由財(cái)政資金支出，用于保障房屋基本安全,。其資金來源可以考慮以下三個(gè)方面：一是從土地出讓金收益中提取一定比例,，這是基礎(chǔ)類住房養(yǎng)老金的主要資金來源；二是將住房養(yǎng)老金納入土地出讓金“其他支出”項(xiàng)目統(tǒng)籌分配,；三是如果未來出臺(tái)房產(chǎn)稅,，則按一定比例提取，用于補(bǔ)充基礎(chǔ)類住房養(yǎng)老金,。
專項(xiàng)類房屋養(yǎng)老金主要依托現(xiàn)有的住宅專項(xiàng)維修資金,。不過要對管理制度從以下兩個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化：一是在現(xiàn)有個(gè)人維修資金賬戶基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)籌賬戶，其資金來源主要是專項(xiàng)維修資金的增值收益和沉淀收益,，以及財(cái)政維修專項(xiàng)資金等，用于提供房屋應(yīng)急維修托底保障,、墊付個(gè)人賬戶支付維修費(fèi)用不足部分,、為住宅小區(qū)購買財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等；二是理順維修資金續(xù)籌機(jī)制,，探索并入物業(yè)服務(wù)費(fèi)測算項(xiàng)目分期續(xù)籌,，或由業(yè)主在按月繳納物業(yè)管理費(fèi)時(shí)一并繳納等。
商業(yè)類房屋養(yǎng)老金指由業(yè)主自愿購買的房屋養(yǎng)老保險(xiǎn),，作為基礎(chǔ)類養(yǎng)老金和專項(xiàng)類養(yǎng)老金的補(bǔ)充,。購買房屋養(yǎng)老保險(xiǎn)有三大優(yōu)勢，一是可以固定保險(xiǎn)費(fèi)并“鎖定”未來可能發(fā)生的維修費(fèi)用,；二是保險(xiǎn)有風(fēng)險(xiǎn)管理功能,，能夠降低房屋的損耗；三是保險(xiǎn)有財(cái)務(wù)安排功能,，投保時(shí)走業(yè)主大會(huì)投票流程后,，后續(xù)維修費(fèi)用由保險(xiǎn)公司支付，無需再走業(yè)主大會(huì)投票流程,。
制度設(shè)計(jì)莫要“顧上不顧下”,，激勵(lì)業(yè)主是關(guān)鍵
上面描述的房屋養(yǎng)老金頂層設(shè)計(jì)看上去非常美好，倘若真能落地成為具有可執(zhí)行性的制度,，那當(dāng)然是一件好事,。但是，這個(gè)框架有一些隱含前提,，它們未必能夠變成現(xiàn)實(shí),。
第一個(gè)假設(shè)是，未來的土地出讓金能夠持續(xù)增加或保持穩(wěn)定,，或者至少不會(huì)大降,。
前述頂層設(shè)計(jì)中，無論是公共賬戶,，還是第一支柱都非常依賴于土地出讓金收入,。確實(shí)，各地的土地出讓金收入前些年一直非?？捎^,，而且逐步增長，但是這個(gè)趨勢在2022年已經(jīng)發(fā)生了逆轉(zhuǎn),，而且從人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢來看,，未來重返增勢的可能性也許不會(huì)很大。
第二個(gè)假設(shè)是，房子的價(jià)值（或市價(jià)）不會(huì)下跌到有人寧可不要房子也不愿繳納專項(xiàng)維修資金的地步,。這個(gè)假設(shè)也可能落空,，中國有個(gè)別城市的許多房子事實(shí)上已經(jīng)被廢棄了。
第三個(gè)假設(shè)是,，未來將會(huì)出現(xiàn)豐富的住宅養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品供選擇,。這個(gè)假設(shè)也不一定能變成現(xiàn)實(shí)，因?yàn)檫@類保險(xiǎn)的性質(zhì),，就像前些年國家層面一直大力推動(dòng)但始終雷聲大雨點(diǎn)小的“以房養(yǎng)老”保險(xiǎn)業(yè)務(wù)一樣（其專業(yè)名稱為“住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)”）,，看上去空間很大，但是實(shí)際操作起來受到的限制非常大,，要克服的法律障礙也很多,。
第四個(gè)假設(shè)是，政府,、業(yè)主以及其他相關(guān)的行動(dòng)者都很有意愿并高效率地參與房屋養(yǎng)老保險(xiǎn)中來,。這個(gè)假設(shè)的非現(xiàn)實(shí)性是顯而易見的。現(xiàn)有的住宅專項(xiàng)維修資金,，最受人詬病的一點(diǎn)就是,，一方面不夠用，另一方面真的需要用時(shí)又很難用得出去,，其根本原因就在于集體行動(dòng)的困難難以克服,。另外，兩類賬戶和三大支柱的框架,，可能還隱含了另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：將更多的業(yè)主權(quán)力轉(zhuǎn)移到政府手中,。
有數(shù)據(jù)稱，全國范圍內(nèi)已經(jīng)建立了業(yè)主委員會(huì)的小區(qū),，在全部小區(qū)中所占的比例僅為30％左右,。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，在沒有業(yè)主委員會(huì)的情況下（或業(yè)主委員會(huì)“不愿意”管理的情況下）,，專項(xiàng)維修資金由政府主管機(jī)構(gòu)管理,，這本來就已經(jīng)在一定程度上削弱了業(yè)主的權(quán)力了。前述房屋養(yǎng)老保險(xiǎn)金的頂層設(shè)計(jì),，可能會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化這一點(diǎn),。
有鑒于此，除了頂層設(shè)計(jì)之外,，還要重視自下而上的探索,。例如，江蘇省泰州市的房屋維修“醫(yī)?！?，通過建立“房屋大病統(tǒng)籌金”,，解決了房屋大修時(shí)維修資金續(xù)籌難題和居民出資維修的壓力，也鼓勵(lì)了業(yè)主正常繳納物業(yè)管理費(fèi)的積極性,。
又如,，許多小區(qū)雖然老舊，但是地段和風(fēng)景絕佳,，小區(qū)物業(yè)能夠持續(xù)產(chǎn)生現(xiàn)金流,。有些物業(yè)公司和小區(qū)合作，結(jié)合老舊小區(qū)改造,，通過“經(jīng)營小區(qū)”籌集房屋養(yǎng)老金,。這方面成功的案例已有不少,，值得重視,。
總之，房屋養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì),，與所有其他制度設(shè)計(jì)一樣,，關(guān)鍵是激勵(lì)相容，即要讓業(yè)主真心認(rèn)同――這樣做既符合業(yè)主自己的利益,，也不會(huì)影響他們的權(quán)力,。因此，應(yīng)該特別重視自下而上的探索,。
本文系鳳凰網(wǎng)評論部特約原創(chuàng)稿件,，僅代表作者立場。
編輯｜劉軍
