特朗普,，又“任性一回”

美國(guó)在解除對(duì)敘利亞制裁方面

邁出了最大的一次步伐

但也僅僅是一步

當(dāng)?shù)貢r(shí)間5月23日,，美國(guó)宣布解除對(duì)敘利亞的經(jīng)濟(jì)制裁。在敘利亞,，民眾又一次走上街頭慶祝,。

約半年前，2024年12月8日,，“沙姆解放組織”推翻執(zhí)政長(zhǎng)達(dá)54年的敘利亞阿薩德政府,，中東最后一個(gè)阿拉伯復(fù)興社會(huì)黨政權(quán)落下帷幕。當(dāng)時(shí),，敘利亞民眾也紛紛走上街頭慶祝,，期待著敘利亞進(jìn)入一個(gè)和平、繁榮的新時(shí)代,。

然而半年時(shí)間過(guò)去了,，敘利亞仍然在困境中掙扎。新政權(quán)僅控制全國(guó)三分之一的領(lǐng)土,，外國(guó)軍隊(duì)仍然駐扎在敘利亞,，國(guó)內(nèi)武裝派別林立，90％的人生活在貧困線之下，恐怖暴力事件層出不窮,。

如今,，在敘利亞政治過(guò)渡沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的情況下，美國(guó)突然宣布解除制裁,，讓外界大吃一驚,。而就在一個(gè)月前，美國(guó)剛對(duì)敘利亞提出8項(xiàng)條件,，要求敘利亞滿足這些條件后,，美國(guó)才會(huì)解除制裁。

5月14日,，在沙特阿拉伯利雅得,，美國(guó)總統(tǒng)特朗普（右）與敘利亞政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人艾哈邁德·沙拉舉行會(huì)晤。圖/視覺(jué)中國(guó)

僅僅是一步

美國(guó)總統(tǒng)特朗普5月中旬出訪中東期間,，在沙特首都利雅得同敘利亞政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人艾哈邁德· 沙拉舉行了約半個(gè)小時(shí)的會(huì)談,。這是一個(gè)出其不意的外交創(chuàng)舉，要知道不久前沙拉還是美國(guó)懸賞1000萬(wàn)美元的通緝犯,。更令人意想不到的是,，特朗普隨即宣布解除對(duì)敘利亞的經(jīng)濟(jì)制裁，給敘利亞“一個(gè)走向偉大的機(jī)會(huì)”,。

特朗普話音剛落,，5月23日美國(guó)財(cái)政部和國(guó)務(wù)院就解除了對(duì)敘利亞的一系列制裁措施。

美國(guó)財(cái)政部取消了針對(duì)美國(guó)公民及企業(yè)與敘利亞交易的限制,。這些制裁措施是 2005 年頒布實(shí)施的,，在財(cái)政部“一般許可”框架之下禁止美國(guó)公民和實(shí)體與敘利亞個(gè)人或?qū)嶓w進(jìn)行金融交易。根據(jù)財(cái)政部的新許可,，美國(guó)人或公司可以與敘利亞銀行,、港口、航運(yùn)公司,、石油和天然氣公司等實(shí)體進(jìn)行交易,，甚至也可以與沙拉進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交易。此外,，美國(guó)金融機(jī)構(gòu)還可以在敘利亞商業(yè)銀行開設(shè)賬戶。

但是,，被美國(guó)財(cái)政部列入制裁名單的敘利亞實(shí)體除外,，涉及俄羅斯、伊朗或朝鮮的交易也除外,，美國(guó)人仍然不能涉足這些領(lǐng)域的業(yè)務(wù),。敘利亞最大的電信公司仍在制裁名單中,，敘利亞新政府的關(guān)鍵成員也在制裁名單中。敘利亞中央銀行雖然被從制裁名單中移除,，但資產(chǎn)仍被凍結(jié),。在這種情況下，美國(guó)企業(yè)同敘利亞做生意的風(fēng)險(xiǎn)仍然很大,，短期內(nèi)美國(guó)企業(yè)進(jìn)軍敘利亞的可能性非常小,。

美國(guó)國(guó)務(wù)院則對(duì)《凱撒敘利亞平民保護(hù)法》中的制裁給予6個(gè)月的豁免期?！秳P撒敘利亞平民保護(hù)法》是2020年特朗普首個(gè)總統(tǒng)任期時(shí)通過(guò)的,，是對(duì)敘利亞最全面、最嚴(yán)厲的制裁法案,，重點(diǎn)是對(duì)敘利亞的“次級(jí)制裁”,，即非美國(guó)公民或?qū)嶓w同敘利亞的經(jīng)濟(jì)交往也要受到美國(guó)制裁。

“次級(jí)制裁”禁止全球企業(yè)同敘利亞做生意,，對(duì)敘利亞的影響更大,，因此暫停這一制裁的效果更突出。但是,，美國(guó)國(guó)務(wù)院的這次臨時(shí)豁免只有6個(gè)月,，之后的情況要看特朗普的心情。鑒于特朗普變化無(wú)常的特性,，多數(shù)大規(guī)模投資者都不敢輕舉妄動(dòng),，讓此項(xiàng)措施的效果大打折扣。

對(duì)于制裁解除的局限性,，美國(guó)政府也有非常清晰的認(rèn)知,。國(guó)務(wù)卿魯比奧表示，國(guó)務(wù)院的臨時(shí)豁免“有助于提供電力,、能源,、水和衛(wèi)生設(shè)施，促使敘利亞更有效地落實(shí)人道主義救援”,。美國(guó)財(cái)政部在一份聲明中表示,，已“切實(shí)解除”對(duì)敘利亞的制裁，但此舉只是美國(guó)政府全面解除對(duì)敘利亞制裁措施的一部分,。這是迄今為止美國(guó)在解除對(duì)敘利亞制裁方面步伐最大的一次,，卻也僅僅是一步。

盡管如此,，解除制裁已經(jīng)給敘利亞帶來(lái)了新氣象,，金融、貿(mào)易、投資等各領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)整裝待發(fā),。西方銀行應(yīng)用程序幾個(gè)小時(shí)內(nèi)就迅速活躍起來(lái),，一位敘利亞銀行家表示：“我的手機(jī)連續(xù)響了48 小時(shí)?！焙芏辔鞣焦救匀挥^望,，但一些海灣阿拉伯國(guó)家的公司已經(jīng)行動(dòng)起來(lái)了。阿聯(lián)酋迪拜港口公司宣布一項(xiàng)價(jià)值 8 億美元的協(xié)議,，負(fù)責(zé)管理塔爾圖斯港,。阿拉伯國(guó)家的連鎖超市、電信巨頭,、水泥廠和汽車進(jìn)口商已經(jīng)赴敘利亞考察選址,，敘利亞政府也在規(guī)劃5G網(wǎng)絡(luò)、大馬士革地鐵以及供水和電力基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,。

阿拉伯世界從來(lái)不缺雄心壯志的人,，但是最關(guān)鍵的資金流動(dòng)問(wèn)題迄今還沒(méi)有解決。只有敘利亞加入“環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)”（Swift）,，國(guó)際資金才能流動(dòng)起來(lái),。如果未來(lái)一段時(shí)期美國(guó)政府不能給出更明確的信息，西方機(jī)構(gòu)仍會(huì)保持謹(jǐn)慎態(tài)度,。銀行和制裁專家斯蒂芬· 法倫表示：“敘利亞的金融體系就像一個(gè)無(wú)人能理解的黑匣子,。如果我經(jīng)營(yíng)一家西方銀行，意外收到了來(lái)自恐怖分子的資金,，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就要追究我的責(zé)任,。”

疊床架屋的制裁體系

美國(guó)對(duì)敘利亞的制裁始于1979年,，當(dāng)時(shí)的依據(jù)是敘利亞被美國(guó)國(guó)務(wù)院列為“支持恐怖主義國(guó)家”,。此后，又因敘利亞對(duì)黎巴嫩事務(wù)的干預(yù)和敘利亞發(fā)展核武器的問(wèn)題追加過(guò)一些制裁,。但是2004 年之前,，美國(guó)對(duì)敘利亞的制裁相對(duì)有限，主要是禁止美國(guó)政府向敘利亞提供援助,、出售武器,，以及針對(duì)特定政府官員和機(jī)構(gòu)的制裁。同時(shí),，依據(jù)“支持恐怖主義國(guó)家”的制裁要求,，對(duì)涉及敘利亞政府的各類交易，美國(guó)銀行要實(shí)施更嚴(yán)格的管控措施,。

2003 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《敘利亞問(wèn)責(zé)法案》,，要求美國(guó)總統(tǒng)對(duì)敘利亞實(shí)施更廣泛的制裁,。2004 年時(shí)任總統(tǒng)小布什發(fā)布行政命令落實(shí)《敘利亞問(wèn)責(zé)法案》，除食品和藥品外,，限制絕大多數(shù)美國(guó)商品出口敘利亞，禁止敘利亞航空公司飛往美國(guó),，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)敘利亞官員和機(jī)構(gòu)的制裁范圍,。不過(guò)，出口之外的其他商業(yè)活動(dòng)仍是合法的,，諸如美國(guó)從敘利亞的進(jìn)口,，美國(guó)企業(yè)在敘利亞的投資，同敘利亞相關(guān)的美國(guó)銀行業(yè)務(wù)等,。

2011年敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后,，美國(guó)對(duì)敘利亞的制裁又上新臺(tái)階，禁止美國(guó)與敘利亞之間除人道主義貿(mào)易以外的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng),。2019年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《凱撒敘利亞平民保護(hù)法》,，2020 年6月生效，不僅禁止美國(guó)人與敘利亞做生意,，而且要斷絕全世界與敘利亞的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,。該法案設(shè)立了針對(duì)敘利亞的“次級(jí)制裁”類別，在相關(guān)類別上同敘利亞交易的各國(guó)企業(yè)均受美國(guó)制裁,。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)敘利亞的影響,，很難做出準(zhǔn)確的量化評(píng)估，因?yàn)橹撇玫挠绊懲c國(guó)家內(nèi)部治理失敗,、內(nèi)戰(zhàn)等其他因素交織在一起,。然而，無(wú)論是基于直觀感受還是統(tǒng)計(jì)分析,，這些制裁都讓敘利亞付出了沉重代價(jià),。制裁沉重打擊了敘利亞的進(jìn)出口，也讓外國(guó)投資商望而卻步,。他們雖然有意參與敘利亞重建,，但是受制于美國(guó)的“次級(jí)制裁”，均不敢放開手腳,。據(jù)世界銀行估計(jì),，自2011戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來(lái)，敘利亞國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）從戰(zhàn)前的2520 億美元降至2021 年的90 億美元,。

美國(guó)對(duì)敘利亞的制裁種類繁多,，法理來(lái)源不一，制裁理由各異,，全部取消制裁仍需時(shí)日,。最嚴(yán)厲的制裁都有美國(guó)國(guó)會(huì)的法案在先,，只有國(guó)會(huì)重新立法才能真正解除這些制裁。美國(guó)總統(tǒng)本來(lái)有權(quán)廢除至少9項(xiàng)對(duì)敘利亞制裁的行政命令,，但是特朗普沒(méi)有這樣做,。

鑒于美國(guó)國(guó)會(huì)中的復(fù)雜情況，國(guó)會(huì)不可能通過(guò)單獨(dú)的立法廢除《凱撒敘利亞平民保護(hù)法》,。只有一種迂回之道,，就是國(guó)會(huì)把“凱撒條款”塞進(jìn)一年一度的國(guó)防預(yù)算法案中，而國(guó)防預(yù)算是必須通過(guò)的法案,，即通過(guò)綁架的方式強(qiáng)行通過(guò),。問(wèn)題在于，國(guó)會(huì)共和黨人愿不愿意為敘利亞問(wèn)題付出這么大的政治代價(jià),。美國(guó)國(guó)務(wù)卿魯比奧已經(jīng)敦促國(guó)會(huì)采取行動(dòng),，并警告稱，僅靠豁免“不足以吸引外國(guó)投資”,。不過(guò),，只要美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁不是全面、徹底取消,，企業(yè)就會(huì)心有疑慮,。

還會(huì)再次爆發(fā)全面內(nèi)戰(zhàn)？

美國(guó)解除對(duì)敘利亞的經(jīng)濟(jì)制裁,，是敘利亞沙拉新政權(quán)在獲取國(guó)際承認(rèn),、改善國(guó)際環(huán)境方面取得的重大突破。但是,，敘利亞當(dāng)前的困境是綜合性的,，外部制裁僅是眾多問(wèn)題之一。解除經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)敘利亞有多大影響,，取決于敘利亞國(guó)內(nèi)諸多矛盾發(fā)展變化的情況,。

恰恰在國(guó)內(nèi)問(wèn)題上，半年多來(lái)敘利亞新政府幾乎乏善可陳,，甚至形勢(shì)還在惡化,，發(fā)生內(nèi)亂甚至內(nèi)戰(zhàn)的可能性不能排除。美國(guó)國(guó)務(wù)卿魯比奧在參議院為解除對(duì)敘利亞制裁辯護(hù)時(shí)就表示,，敘利亞距離再次爆發(fā)全面內(nèi)戰(zhàn)可能只有幾周時(shí)間,。

敘利亞新政府目前只控制全國(guó)領(lǐng)土的三分之一，多數(shù)地方的實(shí)權(quán)掌握在不同武裝派別手中,，如何從政治,、軍事、經(jīng)濟(jì)和領(lǐng)土上統(tǒng)一全國(guó)是當(dāng)前最緊迫,、最大的挑戰(zhàn),。攘外必須先安內(nèi),，從思想、組織和制度上改造“沙姆解放組織”是必經(jīng)之路,。

“沙解”脫胎于極端組織“伊斯蘭國(guó)”（IS）,，曾一度轉(zhuǎn)投“基地”組織，最后宣布同恐怖主義割席,。占領(lǐng)大馬士革后,，“沙解”領(lǐng)導(dǎo)人艾哈邁德· 沙拉試圖撇清同恐怖主義的一切關(guān)聯(lián)，千方百計(jì)塑造其溫和,、包容和多元的形象，以團(tuán)結(jié)國(guó)內(nèi)各族人民和各軍事派別,，同時(shí)獲得國(guó)際社會(huì)的承認(rèn),。這是過(guò)渡政府生存下去的前提條件。然而,，“沙解”內(nèi)部的激進(jìn)派別及前來(lái)投靠的其他激進(jìn)組織,，卻具有強(qiáng)烈的宗教、族群色彩,，反對(duì)沙拉走妥協(xié)退讓路線,。受保守派、激進(jìn)派掣肘,，敘過(guò)渡政府往往是“打左燈向右轉(zhuǎn)”,，不論在過(guò)渡政府組成、國(guó)防部組建還是臨時(shí)憲法制定上,，都看不到溫和,、包容和多元的影子。

半年以來(lái),，宗教極端分子騷擾大馬士革由基督徒經(jīng)營(yíng)的酒吧,，武裝分子破壞基督徒社區(qū)的圣誕樹。3月6日,，敘利亞西部地區(qū)拉塔基亞省和塔爾圖斯省還爆發(fā)了阿拉維派武裝分子與過(guò)渡政府軍警及其支持者之間的武裝沖突,，導(dǎo)致上千平民死亡，敘重返內(nèi)戰(zhàn)的陰影若隱若現(xiàn),。5月2日,，在敘利亞南部，一些極端武裝又與德魯茲人的武裝發(fā)生沖突,，引發(fā)平民傷亡,。

在這些事件中，政府都否認(rèn)與自己有關(guān),。但是,，這樣的事件層出不窮,，敘利亞人普遍懷疑，要么是總統(tǒng)沙拉默許“沙解”內(nèi)部極端分子的所作所為,，要么是沙拉對(duì)“沙解”極端派別失去了控制,。無(wú)論是哪一種情況，對(duì)敘利亞都是個(gè)壞消息,。拉沙若鎮(zhèn)壓“沙解”內(nèi)部的激進(jìn)派,，則可能引起內(nèi)訌，導(dǎo)致政府垮臺(tái),；但若放任不管,，則恐引起國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)更大的反彈，過(guò)渡政府也難以為繼,。于是,，沙拉故技重施，在口頭上表態(tài)將“嚴(yán)肅處理”,，但在事實(shí)上卻沒(méi)有了下文,。只要沙拉沒(méi)有政治決心清理“沙解”內(nèi)部的激進(jìn)派，打擊國(guó)內(nèi)的一切恐怖主義,，敘政治過(guò)渡就難以有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,。

更何況，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)并未結(jié)束,?！吧辰狻薄⑦d尼派之外的政治,、軍事和社會(huì)組織都被排擠在政府之外,。最新的過(guò)渡政府也被質(zhì)疑為“沙拉自己的統(tǒng)治王朝”，他的兄弟馬赫是衛(wèi)生部長(zhǎng),，他的姻親馬爾萬(wàn)出任大馬士革總督,。一位歐洲外交官稱，沙拉的統(tǒng)治是“事無(wú)巨細(xì)地親自管理,，不授權(quán)任何人,，不信任任何人”。

今年3月29日,，沙拉組成新內(nèi)閣,，試圖塑造包容性政府的形象。在23名內(nèi)閣成員中,，9人來(lái)自敘利亞的少數(shù)族裔群體,，分別是庫(kù)爾德人、德魯茲人,、基督徒和阿拉維派,，都屬于代表少數(shù)族裔的技術(shù)官僚,。看起來(lái),，這確實(shí)是一個(gè)多族群的包容性政府,。但是，仔細(xì)分析新內(nèi)閣的結(jié)構(gòu)就會(huì)發(fā)現(xiàn),，“沙解”牢牢掌控著最重要的職位,，外交部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng),、內(nèi)政部長(zhǎng),、司法部長(zhǎng)全是“沙解”老人，新組建的國(guó)家安全委員會(huì)成員全是“沙解”舊部,。因此,，有分析稱，國(guó)家權(quán)力牢牢掌握在少數(shù)幾個(gè)人手中,，或許只有六七個(gè)人參與重大決策。

更重要的是,，解除地方武裝,，統(tǒng)一組建國(guó)防軍的工作停滯不前?！皵⒗麃唶?guó)民軍”雖同過(guò)渡政府合作,，但仍控制著敘北部的部分領(lǐng)土，并保留著自己的軍隊(duì),?！皵⒗麃喢裰髁α俊笨刂浦鴶|部和北部大片地區(qū)，德魯茲人武裝主導(dǎo)著南部的蘇韋達(dá)省,，“南方作戰(zhàn)室”下屬地方武裝則活躍在南部德拉省,，極端組織IS也控制了部分領(lǐng)土。

過(guò)渡政府沒(méi)有能力控制全國(guó)的領(lǐng)土和武裝力量,，是目前面臨的最大隱患,。據(jù)估計(jì)，“沙解”自身只有約兩萬(wàn)名戰(zhàn)士,，同“沙解”合作的武裝力量大約有八萬(wàn)人,，但這些力量與“沙解”貌合神離，關(guān)鍵時(shí)刻未必能指望得上,。過(guò)渡政府一方面缺乏統(tǒng)一全國(guó)的軍事實(shí)力,，另一方面又缺乏統(tǒng)一全國(guó)的政治決斷力。迄今為止,，沙拉政權(quán)在整合國(guó)內(nèi)各派力量上未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展,。

在這種背景下,，外部經(jīng)濟(jì)制裁的接觸只是為解決內(nèi)部問(wèn)題提供了條件和便利，并不能替代內(nèi)部問(wèn)題的解決,。只要沙拉沒(méi)能憑借政治決心和軍事實(shí)力鎮(zhèn)壓“沙解”內(nèi)部的極端派別,，敘利亞政府表里不一、軟弱無(wú)能,、政出多門的狀況就不會(huì)改變,。只要沙特沒(méi)能通過(guò)政治胸懷同境內(nèi)的其他武裝派別和解、共享權(quán)力,，再次爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)就是遲早的事情,。

（作者系寧夏大學(xué)中國(guó)阿拉伯國(guó)家研究院教授）

作者：牛新春

編輯：徐方清

運(yùn)營(yíng)編輯：肖冉