作者｜薛軍
北京大學法學院教授
北京大學電子商務法研究中心主任
伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，通過網(wǎng)絡形成租賃關(guān)系的共享單車,，日益成為城市公共交通出行體系的重要補充者和助力者,。共享單車因其能夠切實解決公共交通領(lǐng)域“最后一公里”難題,，加之使用便利，同一輛車能夠為不同時間段的人共享,，資源利用效率大大提高,，因此得到了廣大人民群眾的喜愛。街道上,，騎著各種“小黃”“小藍”的人群,，蔚為一道獨特的中國城市風景線。
但是,，面對共享單車的蓬勃發(fā)展,，最近幾年一些城市卻屢屢出現(xiàn)各種迷之操作，其合法合規(guī)性頗值商榷,。這些行為影響了共享單車正常運營所需要的市場環(huán)境,，值得引起各方關(guān)注。
為何巧設名目收費沒有法律依據(jù)
相關(guān)措施中,，首先值得深入研究和檢討的,，就是巧立各種似是而非的名目，對共享單車企業(yè)進行不合理收費。
最近一段時間,，由于一些地方政府的財政緊張,，亂收費問題變得更為普遍和突出。對共享單車企業(yè)進行收費,，無外乎基于以下幾個理由,。
第一個理由認為，特定的共享單車企業(yè)在自己的城市投放運營,，需要經(jīng)過自己的特許才可以,。作為獲取這種特許的對價，可以對共享單車運營企業(yè)進行收費,。這時收取的費用,，本質(zhì)上就是特許經(jīng)營費。
但是,，這種收費理由明顯沒有法律依據(jù),。我國沒有法律規(guī)定，對共享單車企業(yè)的運營采取特許經(jīng)營制,。因此,，以特許經(jīng)營的名義來收費，不具有合法性的基礎,。
第二個理由認為,，運營共享單車的企業(yè)，占用了公共道路資源來進行運營,，獲得的利潤歸自己公司所有,，這樣其實是不公平的，因此可以對共享單車的運營企業(yè)收取占道經(jīng)營費,。
但其實,，共享單車企業(yè)的運營行為，并不符合嚴格意義上的占道經(jīng)營特征,。雖然說共享單車肯定要占據(jù)一定的物理空間,，但這種占據(jù)并非固定不變，隨著共享單車的使用者對車輛的使用,，其位置不斷發(fā)生動態(tài)變化,，因此不符合占道經(jīng)營的特點。當然對這一問題的理解,，在本質(zhì)上取決于如何認識共享單車企業(yè)的運營所具有的社會價值,。
共享單車企業(yè)當然從其運營行為中獲益，這一點不容否認,；但同樣不能忽視的是,，共享單車企業(yè)通過其運營,，解決了城市公共交通體系中的傳統(tǒng)難題，在不需要政府額外投入的情況下,，幫助民眾提高出行效率,，解決民生問題。
從法學基本原理來看,，具有這種正向外部效益的對公共道路資源的利用,，毫無疑問應該界定為“合理使用”。從這個角度來看,，對共享單車企業(yè)收取占道經(jīng)營費也不具有合理性,。
除了上述理由之外，還有的城市以共享單車投放運營之后,，會給城市管理者增加管理負擔為由,，收取管理費。這種說法,，也無法成立,。
對城市的公共交通秩序進行有效管理，本來就是管理者的職責,。對于共享單車的規(guī)范運營,，城市管理者當然可以提出相應的要求，對于違規(guī)者可采取相應管理措施,。
但這些事實的存在，不足以去正當化要對共享單車運營企業(yè)在進入城市運營之初就收取一大筆管理費,。因為這樣的話,，就相當于把共享單車的運營事先定性為一種會引起普遍性的負面效果的負擔，而這根本不是共享單車企業(yè)的特征,。
筆者注意到,，在收費這一塊，有些城市的管理者意識到,，以上述名義收費存在合法性基礎欠缺的問題,，因此就采取更加隱蔽的手法來進行收費。例如在通過招投標的方法,，引入共享單車運營企業(yè)的時候,，收取所謂“公共資源交易服務費”。這是最近南方某一線城市對共享單車企業(yè)收取的費用,。從這種收費的名稱上來看,，其性質(zhì)模糊不清。
首先,，共享單車企業(yè)進入特定的城市從事運營活動,，并不構(gòu)成任何意義上的公共資源交易行為,。這一點上文已經(jīng)分析。
其次,，為這種本身就不成立的所謂交易,，組織一次招投標，然后借機收取一筆不菲的服務費,，也不符合公共行政的公益性的基本原則,。從本質(zhì)上來看，雖然換了個收費的名義,，并且刻意模糊其收費的屬性,，但仍然構(gòu)成缺乏授權(quán)的對企業(yè)的亂收費。
考慮到共享單車企業(yè)投入大,，競爭激烈,，整體利潤率并不高，政府管理部門如果變著法子對其亂收費,，會嚴重影響其正常經(jīng)營活動的開展,。因此，清理和叫停針對共享單車企業(yè)的各種不合理收費,，是保障其正常經(jīng)營權(quán)利的基礎,。當然，共享單車經(jīng)營企業(yè)必須要依法合規(guī)經(jīng)營,，配合城市管理,，照章納稅，履行企業(yè)社會責任,。這本來就是應有之義,，無須進一步強調(diào)。
共享單車的投放配額違背市場公平
目前影響共享單車企業(yè)正常運營的措施,，除了上文分析的巧立名目,，進行不合理收費之外，還有另外一大類,，就是變相設置準入門檻,，影響共享單車企業(yè)享有公平競爭的制度環(huán)境。
企業(yè)通過激烈的市場競爭來贏得消費者認可,，在競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,，這是市場規(guī)律發(fā)揮作用的基本機制。但如果制度環(huán)境本身影響公平競爭,，參與競爭的市場主體本身無法改變這一制度前提,，那么競爭環(huán)境就會被扭曲，通過競爭實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化就無從談起,。
有的地方的城市管理部門,，以城市管理為名,，對共享單車企業(yè)可以投放的車輛數(shù)量進行配額管理。從宏觀角度而言,，配額管理具有一定的合理性,。因為過度的、無序的投放,，的確會導致資源利用的低效以及浪費,。另外，通過對共享單車企業(yè)管理水平的考核,，對可以投放的車輛數(shù)額進行動態(tài)管理,，也能夠?qū)崿F(xiàn)獎優(yōu)罰劣，從而促進管理水平的提高,。
但在一些城市,，由政府單方面確定的共享單車可以投放的初始數(shù)量，在不同企業(yè)之間差距巨大,。舉例來說,，最近某一年度，在上海,，可以投放的共享單車份額總數(shù)一共是110萬輛,，但在具體數(shù)量的分配上，不同共享單車企業(yè)之間的數(shù)額分配差距巨大,，三家企業(yè)分別是57.5萬/31.6萬/20.9萬,。排在第一位的共享單車企業(yè)可以投放的數(shù)額遠超其他企業(yè)，一家就獨自占到了53%,。
需要強調(diào)是,，這種優(yōu)勢不是其通過競爭或高水準的管理來累積獲得，而是來自于政府管理部門的分配,。
投放數(shù)量分配不均衡的問題，也同樣存在于北京,。據(jù)了解,，在北京城六區(qū)，三家共享單車運營企業(yè)分別可以投放的共享單車數(shù)量分別是40.7萬/19.7萬/18.7萬,。排在第一位的共享單車企業(yè)可以投放的數(shù)額遠超其他企業(yè),，一家就占總量的56%。
再次需要強調(diào)的是,，這種優(yōu)勢不是來自市場競爭,，而是政府管理部門的分配。類似的情況,，也存在于深圳,、廣州等其他一線城市,；當然，具體表現(xiàn),，又千差萬別,。這幾個一線大城市本身就具有很強的標桿價值，其做法自然也會被其他城市的管理者所效仿,。
配額的分配,，由于是管理部門單方面決定的，雖然后續(xù)結(jié)合管理績效考核,，進行動態(tài)數(shù)量的調(diào)整,，總量上可以有所調(diào)整，但不能從根本上改變特定共享單車企業(yè)可以投放的車輛的基礎數(shù)額,。
在這種情況下,，過度失衡的數(shù)額分配會在事實上產(chǎn)生限制準入的效應。試想一下,，某個共享單車企業(yè),，無論其管理得多么到位，車輛多么受到民眾的認可,，但配額構(gòu)成了其不可能逾越的透明天花板,，這種情況，毫無疑問構(gòu)成對企業(yè)進行公平競爭的巨大約束,。
有的城市管理者,，甚至把允許特定的共享單車企業(yè)獨家進入城市或者城市的某一個區(qū)域進行經(jīng)營活動——換言之，允許其“吃獨食”——作為招商引資的優(yōu)惠措施,。也有的城市,，在管理投放配額的時候，不注意配額分配的發(fā)展性和公平性,，允許企業(yè)把配額作為一項無形“資產(chǎn)”,，可以被收購，并且由收購方無條件地承接,。
這導致一個悖論：配額管理的出發(fā)點,，本來是促進共享單車企業(yè)優(yōu)化管理，但一些已經(jīng)不再存在的共享單車企業(yè),，其曾經(jīng)享有的配額卻可以通過收購被累加到收購者的份額里面,。這不就從另一個側(cè)面說明，管理者其實已經(jīng)把配額看做一種有償?shù)?、特許式的,、準入式的經(jīng)營權(quán)了嗎？但問題是,，這種做法在中國并無任何法律依據(jù),。
總的來說,，對于共享單車企業(yè)可以投放的車輛的數(shù)額進行配額管理，如果在配額分配的問題上,，不能夠做到大體的公平分配,，會導致企業(yè)競爭的起點上的不公平，并且這種不公平無法通過競爭來予以矯正,。
對于這樣的情況,，根據(jù)我國《中華人民共和國反壟斷法》第45條的規(guī)定，“行政機關(guān)和法律,、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權(quán)力,，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定”,，應該屬于濫用行政權(quán)力,，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定,。
公平競爭才是社會效益的根本保障
為避免政府管理部門制定各種帶有限制市場準入的政策措施,，我國目前正在大力貫徹實施《公平競爭審查條例》。該條例的目的,，就是要確保政府出臺的管理政策措施,，不能產(chǎn)生限制排除公平競爭的市場效果。這一文件對于確保統(tǒng)一大市場的建設,，避免各種隱形的地方保護主義,、部門保護主義的措施，具有重要意義,。
針對共享單車企業(yè)投放配額的管理,，也應該嚴格遵循《中華人民共和國反壟斷法》以及《公平競爭審查條例》的規(guī)定，對于目前正在實施以及將要實施的配額管理措施,，來一次大的“體檢”,，消除因為各種的歷史因素、人為因素導致的不均衡分配格局,，使得共享單車企業(yè)站在平等的起跑線上,，公平競爭，為民眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務,。
以此作為觀照，某些城市在投放配額管理過程中,，引入所謂的分標段招投標的管理措施,，其合法性也存疑。所謂的分標段,，就是人為地配置不同的投放配額,，設置為不同的標段,。這同樣會導致起點上的不公平。因為相應的投標企業(yè)還沒有開始進入運營,，就已經(jīng)被分為三六九等,。
更加合理的做法，仍然應該基于公平的準則分配配額,，然后在管理過程中實施動態(tài)增減的管理措施,。
共享單車企業(yè)作為一種數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，這一行業(yè)的發(fā)展具有明顯外溢的社會效益,，如何維護這一行業(yè)發(fā)展的正常的法治環(huán)境,，值得我們不斷去探索和優(yōu)化。
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主編｜蕭軼
