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任何外交活動都是依據(jù)當事國的外交政策的制定展開,，而外交政策的制定又是政府的工作,。北洋政府所制定的外交政策指導(dǎo)著巴黎和會上中國代表團的外交活動，巴黎和會上中國代表團的種種表現(xiàn)始終秉承著北洋政府的意志,。

巴黎和會上外交遇挫折 北洋政府被萬民指為“幕后賣國賊”

五四運動被人們視為由學(xué)生發(fā)起,，由工人擴大的愛國反帝運動,，那么它自然就有斗爭的“對立面”；在我們的教課書中,，這個“對立面”非常清楚,，即“外爭國權(quán)，內(nèi)懲國賊”口號所涉及的“爭國權(quán)和懲國賊”,。我們所學(xué)的歷史課程告訴我們：“爭國權(quán)”無疑意指“巴黎和會上中國政府的外交失敗”,；“懲國賊”往小了說是指因秉承北洋政府意志與日本交換“關(guān)于向日本借款的公文”,，使“換文”成為巴黎和會上日本強占山東的借口的駐日公使章宗祥,，以及參與對日借款事宜而被學(xué)生們燒了自家私宅的“賣國賊”曹汝霖等人；往大了說，則是指躲在這些小“賣國賊”們的背后操縱全局,，想要把山東的權(quán)益出賣給日本的大“賣國賊”——北洋政府,。教科書還告訴我們，正是由于廣大學(xué)生,、工人的愛國舉動,，使得軟弱無能的“賣國”北洋政府倍感壓力，最后迫于來自國內(nèi)的各方壓力,，中國代表最終沒有出席巴黎和會的簽字儀式,，五四運動取得了階段性勝利。

面對列強中國代表團據(jù)理力爭 拒絕簽約不是最終結(jié)局

近年來一些涉及巴黎和會的歷史題材影視作品的播出,，又浮光掠影地給人們展示了有別于教科書或者說傳統(tǒng)印象的巴黎和會以及和會上中國政府的外交努力,。比如巴黎和會之前中國從民間到政府對和會上中國外交必然取得重大突破的巨大期望與信心,，以及巴黎和會上以顧維鈞為代表人物的中國代表團成員面對列強,，與日本據(jù)理力爭的史實，還有章宗祥,、曹汝霖等“賣國賊”面對日本人和愛國學(xué)生,，兩頭受氣、委屈求全的細節(jié)描寫……當看完了這些區(qū)別于教科書的歷史場景再現(xiàn)的人們立刻產(chǎn)生了許多疑問：對于中國來,，說巴黎和會的最終結(jié)局是什么,？中國代表拒絕在對德和約上簽之后，中國得到了什么,，又為此失去了什么,，如傳統(tǒng)說法一樣，如此行事的結(jié)果真的一場外交勝利,？中國代表在巴黎和會上的突出表現(xiàn)僅僅是愛國的外交官員們在全國民眾的支持之后進行的個人的外交努力,？那個被后世之人視為對外軟弱，對內(nèi)強硬的北洋政府在巴黎和會期間又做了什么,，它真的是“賣國”政府,？巴黎和會上中國除拒絕簽約之外，是否還取得了什么實質(zhì)上的外交成就,？ 　

北洋政府在一戰(zhàn)期間逐步收回曾經(jīng)喪失的主權(quán),，為參與巴黎和會并取得外交成果做了長期的準備工作。

北洋政府主動收回喪失主權(quán)留遺憾 山東權(quán)益遭日本竊取

當然，北洋政府的收回德國租界的行為雖是一時壯舉,，但也不乏缺憾：首先是青島的德租界被日本強占,，山東地區(qū)的主權(quán)并未徹底收復(fù)，使山東問題成為懸而不決的國際爭端,，給日本進一步侵略中國創(chuàng)造了可乘之機,；其次天津、漢口德租界的收回并不徹底,，德方依然保留了部分原屬與中國主權(quán)的特權(quán),；再次，收回天津,、漢口德租界的行為并不符合當時的國際慣例,，是北洋政府單方面的行動，缺乏得到國際社會特別是列強承認的法理基礎(chǔ),。為了使完成在法理對所有德租界的收回,，北洋政府開始了各種外交努力，而其中又以收回青島德租界和山東主權(quán)為重,。

為完成法理收回全部德租界 北洋政府制定長期外交政策

為了使完成在法理對所有德租界的收回,，北洋政府開始了各種外交努力，而其中又以收回青島德租界和山東主權(quán)為重,。早在第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之初,，北洋政府為了對抗日本對于山東的覬覦，就已經(jīng)開設(shè)了一個長期的會議機構(gòu),，專門負責研究第一次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)之后的青島（山東）善后問題,，并且提出了戰(zhàn)后收回青島主權(quán)的綱領(lǐng)。就在北洋政府內(nèi)部爆發(fā)“府院之爭”,，為對德宣戰(zhàn)齷齪不斷時,，北洋政府的國務(wù)院為因?qū)赡艹霈F(xiàn)的外交情況，成立了“臨時國際事務(wù)評議會”之類的外交政策籌劃會議,，制定戰(zhàn)后外交政策,。 　

北洋政府在巴黎和會前制定了看似矛盾,，但符合當時的歷史條件的外交策略：聯(lián)美制日，與日親善,。

北洋政府制定“聯(lián)美制日 與日親善”外交策略的歷史背景

第一次世界大戰(zhàn)后期，俄國發(fā)生了十月社會主義革命,，蘇俄政府宣布愿意放棄舊俄時代的對華不平等條約,；英、法倡議建立一國際性組織維護世界和平,；學(xué)者出身的美國總統(tǒng)威爾遜則提出著名的“十四點原則”,，呼吁廢除秘密外交，各國在外交事務(wù)中“均須開誠布公”和“以國際之公意”為準則,，他宣稱要“公道地”處置殖民地問題,，還提出要組織國際聯(lián)合會，“為各國交互保障其政治自由,，及土地統(tǒng)轄,，國無大小，一律享同等之權(quán)利”,。
　　威爾遜發(fā)表的廢除與列強簽定的所有不平等條約的“十四點和平計劃”,，特別是“廢除秘密外交”（包括秘密簽訂的《二十一條》），有利于中國收回包含山東等地主權(quán),。這使得北洋政府看到了收復(fù)主權(quán)的希望,，于是表達了對威爾遜倡議建立國際聯(lián)盟等的積極響應(yīng)，外交上制定了“于美國一致行動”,，在原有的聯(lián)美抑日的外交策略下,，延續(xù)性的制定了在巴黎和會上“聯(lián)美制日”的大政方針。
　　當北洋政府積極向美國尋求援助的同時,，又抓住日本外相表態(tài),，同意廢除《辛丑條約》，撤出駐中國軍隊的許諾,，制定了“與日親善”,，暫時對青島（山東）問題進行模糊化,，擱置收回青島諸事，以期在巴黎和會解決這一符合中國利益和相對穩(wěn)妥的外交戰(zhàn)術(shù),。

參會前北洋政府制定“五大綱領(lǐng)” 提出“七項正當要求”

在外交政策確立之后,，北洋又制定了針對巴黎和會的五大綱領(lǐng)，即：一,、破處列強在華勢力范圍,，收回租界地和鐵路附屬地，統(tǒng)一管路鐵路,，撤銷外國郵電機關(guān),；二、取消列強在華的領(lǐng)事裁判權(quán),；三,、關(guān)稅自主；四,、撤出外國駐華軍隊,；五、停付庚子賠款,?？梢钥闯鲞@五大綱領(lǐng)，實際上就是五四運動時以學(xué)生為代表的社會各界人士提出的各項愛國主張的另一種更為正式,、官方的表達方式,。稍后，北洋政府根據(jù)五大綱領(lǐng)制定了更為具體的巴黎和會外交政策和指導(dǎo)方針,，并交由將趕赴法國巴黎,，參與和會的中國代表團具體執(zhí)行。（《北洋政府在巴黎和會上的外交策略研究》）
　　在“五大綱領(lǐng)”的指導(dǎo)之下,，中國代表團在巴黎和會期間,，向與會各國提出了《山東問題說帖》、《要求廢除二十一條說帖》,、《中國希望條件之說帖》,，三份說帖。中國代表團提出的三個說帖是針對所有同中國訂有不平等條約的列強而擬,，實質(zhì)是希望改變中國近代以來的半殖民地的現(xiàn)狀,，提高國際地位。說貼主要提及了七項中國正當?shù)囊?，即：一,、廢棄外國在華勢力范圍；二,、撤退外國軍隊,、巡警,；三、裁撤外國郵局及有線,、無線電報機關(guān),；四、撤銷領(lǐng)事裁判權(quán),；五,、歸還租借地；六,、歸還租界；七,、關(guān)稅自由權(quán),。（《河北師院學(xué)報（社會科學(xué)版）》1997年第03期，《論顧維鈞在巴黎和會的外交實踐活動》,，作者：趙志偉） 　

北洋政府首次嘗試廢除不平等條約 中國代表團代表全體國民利益

北洋政府“七項正當要求”的提出,，是中國對于廢除近代以來中外不平等條約的首次嘗試，它標志著中國政府“廢約”進程的啟動,。說帖代表了全體中國人民的愿望,，是北洋政府訓(xùn)令提出的，也體現(xiàn)了中國代表團,。提出“廢約”的重大意義在于,，向列強第一次正式表明，中國對于不平等條約的不滿,，提出中國“未能遂其發(fā)展之自由者,，則苦于國際障礙（注：指不平等條約）之多也”。
　　此外,，需要指出的是,，前往參與巴黎和會的中國代表團并不是北洋政府的代表團，而是包含南方革命政府在內(nèi)的,，代表整個中國全國民眾利益的全權(quán)代表團,。中國代表團在巴黎和會上的外交行為，實際上也代表著南方革命政府,，如果其行為真的具有賣國性質(zhì),，那么，南方革命政府也難辭其咎,。另一方面,，正是因為這個代表團代表這全體中國民眾，是處于內(nèi)戰(zhàn)中的中國南北政府通力協(xié)作,，在國際領(lǐng)域內(nèi)爭取國家權(quán)益的象征,，“南北統(tǒng)一,，外爭國權(quán)”寓意尤為深刻，這就使得當時的國人不顧中國的實際國力和國際地位,，對巴黎和會產(chǎn)生了過高的期待,，甚至是幻想。

巴黎和會開始后,，由于大國之間的私下政治交易,，和戰(zhàn)后利益分配等當時的中國自身無法左右的外部原因，北洋政府的外交形勢從與會初期的一片光明急轉(zhuǎn)直下,，很快變得對中國不利,。

北洋政府早有拒絕簽約預(yù)案 與“五四運動”訴求一致

第“廢約”受阻后，中國代表團全力轉(zhuǎn)入謀求解決最亟待處置的山東問題,，但山東問題交涉也嚴重受挫,。列強從最初的口頭上支持中國收回山東主權(quán)，轉(zhuǎn)為支持日本繼承山東的利益,，4月30日,，巴黎和會英、法,、美三巨頭竟公然承認日本霸占山東的要求,，并且寫入對德和約。這與北洋政治要求日本歸還山東主權(quán)的外交主張南轅北轍,。為此,，北洋政府于1919年4月下旬電告中國代表團，要求代表團如不能保證山東交換中國,，則拒絕在對德合約上簽字,，并聲稱“國人愿為（代表團）后盾”。北洋政府這一命令實際上與五四運動時愛國學(xué)生的主張并無二致。至5月3日,，北洋政府召開國務(wù)會議,，商討如何應(yīng)對巴黎和會的變局；最后,，會議決議不變初衷,，并電告代表團堅持力爭山東主權(quán)，“青島問題失敗勿簽約”,。

北洋政府外交妥協(xié)造成“賣國”錯覺 誘發(fā)“五四運動”

北洋政府在巴黎和會上的外交訴求和五四學(xué)生們“拒絕在巴黎和約上簽字”的政治口號是完全一致的,，那么，為何在北洋政府發(fā)出“勿簽約”的命令的第二天（5月4日）遭遇學(xué)生們的針對外交失敗的游行抗議呢,？這又要從北洋政府在巴黎和會上的外交妥協(xié)上說起,。當直接收回山東主權(quán)的外交主張得不到列強們的響應(yīng)之后，北洋政府立刻妥協(xié)退讓,，退求其次,，改為先由美英法意日五國共同托管，然后再歸還中國,。而當這個要求再次被五國拒絕之后,，北洋政府再次猶豫不決,，連續(xù)召開國會討論簽約問題,，表現(xiàn)異常不堅決。在信息不暢等因素之下,，給國人以北洋政府是否在開“賣國會”的錯覺,，由此才引發(fā)了以學(xué)生為代表的公眾的不滿與抗議運動。

巴黎和會上北洋政府本可取得眾多外交成就了,，為維護中國領(lǐng)土完整核心利益,，被迫放棄簽約。

第一個廢除不平等條約的合法政府：北洋政府簽訂對奧合約

1919年9月10日，中國簽署了對奧合約,。通過合約的簽署,，中國正式加入國際聯(lián)盟，廢除中奧舊約,，取消奧地利的最惠國待遇,，《辛丑條約》中的中奧專約廢止，奧地利在中國境內(nèi)的官產(chǎn)割讓改中方等,。借助條約的簽署北洋政府收回了部分國家權(quán)益,。這樣一來，以北洋當局為主體的中國政府成為中國近代史上,，第一個廢除不平等條約的合法政府,。（《南風窗》201116期《拋棄革命外交才能見到民國外交真實成就》，作者：趙靈敏）

借巴黎和會開啟新契機 北洋政府開始逐漸收回淪喪主權(quán)

以巴黎和會為起點,，中國政府還取得了另一些外交成果：廢除戰(zhàn)敗國舊約重訂平等新約,，至1921年5月簽訂的《中德協(xié)約》是第一個明文規(guī)范無最惠國待遇、領(lǐng)事裁判權(quán),、協(xié)定關(guān)稅各款的平等新約,，得到了戰(zhàn)爭賠款，收回德租界,；1919年北洋政府頒令,，與無約國談判時堅持平等互惠不再給予特權(quán)，即使談判不成,，也不愿遷就,；1919年12月，北洋政府與玻利維亞訂約建交,，開創(chuàng)完全平等互惠條約之先例,。1917至1924年間，北洋政府與日美周旋,，維護中東路區(qū)主權(quán),；驅(qū)逐舊俄勢力，漸次收回中東鐵路主權(quán),；隨著蘇維埃政權(quán)的鞏固,，也與之交涉，最終以條約的法律形式規(guī)定主權(quán),。