十六大以來(lái)政府依法行政的新進(jìn)展

曹康泰????

資料圖片：國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰

黨的十六大以來(lái)，以胡錦濤同志為總書記的黨中央高度重視社會(huì)主義民主法制建設(shè),，對(duì)落實(shí)依法治國(guó)基本方略,、推進(jìn)依法行政作出了一系列重要部署。十六大把社會(huì)主義民主更加完善,、社會(huì)主義法制更加完備,、依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)，作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一,。十六屆三中全會(huì)把推進(jìn)依法行政,，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé),，作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要保證,。十六屆四中全會(huì)將保證國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),、在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作的開(kāi)展，作為提高黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容,。根據(jù)黨中央的統(tǒng)一部署,，國(guó)務(wù)院積極行動(dòng)，采取措施,，全面推進(jìn)依法行政取得了顯著進(jìn)展,。

目標(biāo)明確???措施有力

2003年本屆國(guó)務(wù)院成立后，在認(rèn)真總結(jié)前幾年推進(jìn)依法行政工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，將依法行政確定為政府工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則之一,，并明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。四年來(lái),，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府圍繞建設(shè)法治政府這一目標(biāo),，在推進(jìn)依法行政方面采取了一系列重大舉措，歸納起來(lái)主要有以下十個(gè)方面：

適應(yīng)全面推進(jìn)依法行政的要求,，頒發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,。2004年3月22日，國(guó)務(wù)院制定并頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,，明確了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo),、基本原則和要求以及主要任務(wù)和措施,。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的制定和實(shí)施,，在我國(guó)政府法制建設(shè)中具有里程碑意義,，表明依法行政發(fā)展到了一個(gè)新的歷史階段。

以提高制度建設(shè)質(zhì)量為中心,，加強(qiáng)政府立法工作,。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，提出法律草案和制定行政法規(guī)規(guī)章,，不僅要符合憲法和法律的規(guī)定,，遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，反映最廣大人民的根本利益和意愿,，而且要增強(qiáng)針對(duì)性,、可操作性，有效解決實(shí)際問(wèn)題,。在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),、市場(chǎng)監(jiān)管方面立法的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理,、公共服務(wù)方面的立法,，高度重視直接關(guān)系人民群眾切身利益方面的立法。從2003年到2007年7月,，共向全國(guó)人大常委會(huì)提交法律議案33件,，制定行政法規(guī)125件。其中,，涉及經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),、市場(chǎng)監(jiān)管方面的法律、行政法規(guī)52件,，涉及社會(huì)管理,、公務(wù)服務(wù)的106件。

完善應(yīng)急管理的體制,、機(jī)制和法制,，提高預(yù)防和處理突發(fā)事件的能力。國(guó)務(wù)院總結(jié)防治“非典”的經(jīng)驗(yàn),，認(rèn)真研究和加強(qiáng)政府應(yīng)急管理工作,，制定了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、80件部門應(yīng)急預(yù)案,。同時(shí),，制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》等行政法規(guī)，向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《傳染病防治法（修訂草案）》,、《動(dòng)物防疫法（修訂草案）》,、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（草案）》等法律議案。

貫徹實(shí)施《行政許可法》,，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新,。國(guó)務(wù)院高度重視《行政許可法》的貫徹實(shí)施，2004年1月,，召開(kāi)各省,、自治區(qū)、直轄市政府和國(guó)務(wù)院各部門主要負(fù)責(zé)人參加的工作會(huì)議進(jìn)行部署,，并舉辦了省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班,。各地方、各部門按照國(guó)務(wù)院的部署,，對(duì)本地方,、本部門的行政許可項(xiàng)目及其依據(jù)和實(shí)施主體進(jìn)行了全面清理。據(jù)統(tǒng)計(jì),，31個(gè)省,、自治區(qū)、直轄市政府和58個(gè)國(guó)務(wù)院部門,，共清理行政許可項(xiàng)目25797項(xiàng),，取消8666項(xiàng)，調(diào)整1841項(xiàng),；清理行政許可依據(jù)25554件,，廢止3981件，修改2493件,；清理行政許可實(shí)施主體2389個(gè)，保留1932個(gè),，取消302個(gè),，調(diào)整71個(gè)。今年,，國(guó)務(wù)院審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定,，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門的行政許可項(xiàng)目再進(jìn)行一次全面清理。

推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革,，規(guī)范行政執(zhí)法行為,。各省、自治區(qū),、直轄市政府按照國(guó)務(wù)院的部署和要求,，積極開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，進(jìn)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn),。據(jù)統(tǒng)計(jì),，除經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的82個(gè)相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)城市外,，還有190個(gè)市級(jí)政府和804個(gè)縣級(jí)政府開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，183個(gè)市級(jí)政府和830個(gè)縣級(jí)政府開(kāi)展了綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作,。相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的領(lǐng)域已從最初的城市管理逐步擴(kuò)展到文化,、旅游、礦山安全,、農(nóng)業(yè),、林業(yè)、水利,、交通等領(lǐng)域,，有效整合了分散的執(zhí)法力量，減少了執(zhí)法人員,，提高了執(zhí)法效能,，較好地解決了多頭執(zhí)法、相互扯皮,、執(zhí)法擾民的問(wèn)題,。

推行行政執(zhí)法責(zé)任制，確保法律法規(guī)正確實(shí)施,。2005年7月9日,，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》。根據(jù)《若干意見(jiàn)》的要求,，各地方和各部門依法界定執(zhí)法職責(zé),，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序,，建立健全執(zhí)法主體資格制度和行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度,，建立評(píng)議考核制和錯(cuò)案追究制，積極探索行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估辦法,。修改,、廢止了一批職責(zé)交叉或者與上位法相抵觸的執(zhí)法依據(jù)，清理了一些不合法的行政執(zhí)法主體,，一定程度上理順了執(zhí)法關(guān)系,，提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)規(guī)章的備案審查工作,，建立規(guī)范性文件備案審查制度,。國(guó)務(wù)院法制辦四年來(lái)共審查報(bào)國(guó)務(wù)院備案的地方性法規(guī)、規(guī)章1017件,，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的319件,，作出處理的309件。各地積極研究建立地方四級(jí)政府、三級(jí)監(jiān)督的規(guī)范性文件備案審查制度,。目前,，31個(gè)省、自治區(qū),、直轄市政府和90%以上的市級(jí)政府,、80%以上的縣級(jí)政府,，已經(jīng)建立了對(duì)所屬部門和下一級(jí)政府的規(guī)范性文件的備案審查制度,。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四年來(lái),，各省,、自治區(qū)、直轄市政府共收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件26238件,，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并作出處理的1286件,，有效地維護(hù)了法制統(tǒng)一和政令暢通。

加強(qiáng)行政復(fù)議工作,，及時(shí)解決行政糾紛,。國(guó)務(wù)院高度重視行政復(fù)議工作，注重通過(guò)行政復(fù)議,，加強(qiáng)對(duì)各部門和省級(jí)政府的監(jiān)督,，及時(shí)解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾,。2006年9月,，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》,，對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下行政復(fù)議工作提出明確要求,。12月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)行政復(fù)議工作座談會(huì),，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議工作作出全面部署,。2007年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》,，對(duì)行政復(fù)議的一些基本制度具體化，增強(qiáng)可操作性,，進(jìn)一步暢通行政復(fù)議渠道,。近幾年來(lái)，各地方各部門認(rèn)真貫徹《行政復(fù)議法》和國(guó)務(wù)院要求,，不斷完善行政復(fù)議的配套制度和具體程序,，通過(guò)多種方式，努力提高行政復(fù)議的質(zhì)量和效率，使行政復(fù)議工作在解決行政糾紛,、促進(jìn)依法行政,、密切政府同人民群眾關(guān)系、化解社會(huì)矛盾,、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用,。

全面清理行政法規(guī)和規(guī)章，正本清源,，從源頭上厘清依法行政的法律依據(jù),。2007年初，國(guó)務(wù)院決定對(duì)現(xiàn)行有效的行政法規(guī)規(guī)章進(jìn)行一次全面清理,，并明確要求,，要堅(jiān)持開(kāi)門清理，充分發(fā)揮專家學(xué)者的作用,，充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn),，在綜合各方面意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行有效的行政法規(guī)規(guī)章提出繼續(xù)有效,、需要修改完善,、應(yīng)當(dāng)宣布失效或者應(yīng)當(dāng)廢止的意見(jiàn)，報(bào)制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后向社會(huì)公布,。目前這項(xiàng)工作正在緊張進(jìn)行,。

著力推進(jìn)基層政府依法行政，夯實(shí)基礎(chǔ),，加快法治政府建設(shè)步伐,。推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府,，重點(diǎn)在基層,，難點(diǎn)也在基層。國(guó)務(wù)院高度重視推進(jìn)基層政府依法行政工作,，2007年7月,，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)市縣政府依法行政工作會(huì)議，總結(jié)交流工作成績(jī)和經(jīng)驗(yàn),，分析存在的主要問(wèn)題,，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)市縣政府依法行政工作作出全面部署。這將對(duì)我國(guó)基層政府依法行政工作起到極大的促進(jìn)作用,。

全面推進(jìn)???成效顯著

本屆國(guó)務(wù)院推進(jìn)依法行政的一個(gè)顯著特點(diǎn)是全面推進(jìn),，要求各級(jí)政府及政府各部門自覺(jué)地把依法行政作為政府工作的基本準(zhǔn)則，貫徹于政府工作的各個(gè)領(lǐng)域,、各個(gè)環(huán)節(jié),，全面提高依法行政的能力和水平,。經(jīng)過(guò)各級(jí)行政機(jī)關(guān)共同努力，推進(jìn)依法行政,、建設(shè)法治政府工作取得了顯著成效,。主要表現(xiàn)在六個(gè)方面：

行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)普遍增強(qiáng)，依法行政的能力和水平進(jìn)一步提高,，依法行政已經(jīng)成為絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)工作的基本準(zhǔn)則,。許多地方政府和部門在發(fā)布施行重要文件或工作措施前，首先進(jìn)行合法性審查,，防止違法行政行為發(fā)生,；行政機(jī)關(guān)在處理重大問(wèn)題時(shí)依法決策、依法處理的自覺(jué)性明顯增強(qiáng),，越來(lái)越注重運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù),，有效預(yù)防和化解了許多容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定情況的矛盾與糾紛。

制度建設(shè)質(zhì)量明顯提高,。依法享有立法權(quán)的地方政府和國(guó)務(wù)院部門圍繞黨和國(guó)家的中心工作,，重視擬定立法工作安排，增強(qiáng)政府立法工作的計(jì)劃性,；注重深入調(diào)查研究,，通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及向社會(huì)公布法規(guī)規(guī)章草案等方式,，廣泛征求意見(jiàn),，提高政府立法的科學(xué)性和透明度。從本屆政府的立法實(shí)踐來(lái)看,，無(wú)論是提出的法律草案,、地方性法規(guī)草案，還是制定的行政法規(guī)規(guī)章,，針對(duì)性和可操作性都明顯增強(qiáng),。

政府決策的科學(xué)化、民主化程度明顯提高,。各地方各部門通過(guò)建立健全重大事項(xiàng)決策的集體討論,、專家論證、社會(huì)公示和聽(tīng)證,、決策跟蹤與評(píng)估,、決策失誤責(zé)任追究等制度，完善了群眾參與,、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制,，有效避免了政府決策的盲目性和隨意性，防止和減少了決策失誤發(fā)生,。

政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,，行政管理方式不斷創(chuàng)新。許多地方和部門通過(guò)貫徹行政許可法,，減少行政審批事項(xiàng),，充分發(fā)揮市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織依法自我管理,，公民,、法人和其他組織依法自我決定有關(guān)事項(xiàng)的作用，減少了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的不必要干預(yù),。同時(shí),，對(duì)保留的行政許可事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，結(jié)合政務(wù)公開(kāi),，積極推行社會(huì)聽(tīng)證,、專家咨詢論證和審批公示等制度，建立和完善責(zé)任追究制度和信息反饋機(jī)制,，加強(qiáng)監(jiān)督制約,。越來(lái)越多的地方和部門還通過(guò)“一個(gè)窗口對(duì)外”、“行政服務(wù)中心”等方式,，推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新,，更好地為基層和群眾服務(wù)。

通過(guò)理順行政執(zhí)法體制,，規(guī)范執(zhí)法程序,，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，行政執(zhí)法狀況不斷改善,。許多地方和部門通過(guò)認(rèn)真開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作和綜合執(zhí)法試點(diǎn),，較好地解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法,、隨意執(zhí)法的問(wèn)題,；通過(guò)建立行政執(zhí)法責(zé)任制和考核評(píng)議制，規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使,，采取多種形式開(kāi)展行政執(zhí)法檢查,，執(zhí)法監(jiān)督取得了明顯成效，行政執(zhí)法的規(guī)范性有了顯著提高,。

依法行政理論研究取得重要進(jìn)展,。隨著依法行政的推進(jìn)，法學(xué)理論工作者和實(shí)際工作者密切配合,，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際,，從不同角度對(duì)依法行政的基本范疇、基本理論,、基本原則和實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行深入研究,，為依法行政的實(shí)踐提供了有力的理論支持,。

豐富的實(shí)踐???寶貴的啟示

十六大以來(lái)推進(jìn)依法行政的豐富實(shí)踐，進(jìn)一步深化了我們對(duì)推進(jìn)依法行政,、建設(shè)法治政府的規(guī)律性認(rèn)識(shí),，獲得了許多寶貴的啟示。

必須堅(jiān)持憲法原則,。憲法所確立的基本原則,、國(guó)家根本制度和對(duì)公民基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，體現(xiàn)了全國(guó)各族人民的共同意志和根本利益,，是一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量,、各政黨和社會(huì)團(tuán)體的根本活動(dòng)準(zhǔn)則。依法行政,，首先必須依憲法行政,。只有堅(jiān)持憲法原則，才能保證依法行政的正確方向,。

必須堅(jiān)持以人為本,，把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為依法行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。依法行政的本質(zhì)是政府按照體現(xiàn)黨的主張和人民意志的法律法規(guī)行使權(quán)力,、履行職責(zé),，為人民謀福利。推進(jìn)依法行政,，必須把促進(jìn)人的全面發(fā)展,，反映人民群眾的呼聲和意愿，實(shí)現(xiàn)好,、維護(hù)好,、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為根本標(biāo)準(zhǔn)，才能取得實(shí)效,。

必須緊緊圍繞深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供法制保障。只有以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),，通過(guò)建立健全公正的法律制度,，科學(xué)民主的決策機(jī)制，廉潔高效的行政管理和行政監(jiān)督體制,，方便快捷,、低成本的防范和化解社會(huì)矛盾機(jī)制，推進(jìn)依法行政,，才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng),、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)與社會(huì),、人與自然以及國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放等各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,。

必須處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系,。推進(jìn)依法行政，必須堅(jiān)持改革的精神,、發(fā)展的思路,、穩(wěn)定的理念，善于通過(guò)建立健全有效的法律制度,，并嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化監(jiān)督,，積極穩(wěn)妥地解決改革發(fā)展穩(wěn)定中的矛盾和問(wèn)題,，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),，確保人民安居樂(lè)業(yè),、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安,。

必須不斷提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力,。推進(jìn)依法行政，必須提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識(shí),，使依法行政從理念轉(zhuǎn)化為自覺(jué)的行動(dòng),，把依法行政貫穿于行政管理的整個(gè)過(guò)程、各個(gè)環(huán)節(jié),，有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題,。

必須科學(xué)規(guī)劃，堅(jiān)持不懈,。推進(jìn)依法行政,、建設(shè)法治政府，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的,、全局性的系統(tǒng)工程,，涉及政府工作的方方面面，任務(wù)十分艱巨,。必須科學(xué)制定規(guī)劃,，精心組織實(shí)施，重點(diǎn)突破,，穩(wěn)步推進(jìn),，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，持之以恒,，不斷取得實(shí)效,。?（作者：國(guó)務(wù)院法制辦公室主任）

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