剛剛結(jié)束的中共十八屆四中全會,是以“法治”作為它的主題的,。這在中共歷史上,,還是第一次。會議《決定》提出大量的改革舉措和政策,,即使講原則問題,,也不只是口號和宣示,它們的含義會在具體的制度和程序里體現(xiàn)出來,,從而改變我們的社會,,影響我們的生活。
《決定》出來之后,,有各種不同的反應(yīng):
第一種,,保持政治正確的宣傳造勢者。主要的做法是以領(lǐng)會文件精神為主旨的釋義,;第二種,批判的教條主義者,。它雖然是批判性的,,但卻是教條主義的。也就是說,它開展批評所取的,,是一個外在的和教條式的標(biāo)準(zhǔn),。不符合這個標(biāo)準(zhǔn)的做法,都被認為毫無價值,。
表面上看,,上面兩種立場正好相反,,但它們有一個共同點,那就是政治化,,意識形態(tài)化,因此,,都比較脫離實際,。
第三種,注重學(xué)理的觀察者,。這種立場可以出自不同學(xué)科,,比如政治學(xué),、法學(xué),,或者社會學(xué),,可以使用不同的方法,,但都不是意識形態(tài)的,,不是出于特定政治目的。它的興趣是學(xué)理性的,,所以保持開放的立場,,不預(yù)設(shè)結(jié)論,。這樣一種觀察,,更具體地說,是“內(nèi)在的”,。
所謂內(nèi)在的視角,,就是從文本自身的概念、命題和主張出發(fā),,去展示文本內(nèi)在的邏輯,,包括其中內(nèi)含的緊張關(guān)系,或內(nèi)在的矛盾,。所以,,我不贊同“批判的教條主義者”的外在式批評。
現(xiàn)在,,不妨分兩步來看這幅“法治地圖”,。
先看一級目錄,一級目錄分七節(jié),,第一部分總論“社會主義法治”,,包括基本思想、總目標(biāo)和基本原則,;第二部分講立法,;第三部分,“深入推進依法行政,,加快建設(shè)法治政府”,,涉及的是行政方面;第四部分,,“保證公正司法,,提高司法公信力”,專門討論司法,。第五部分,,“增強全民法治觀念,推進法治社會建設(shè)”,;第六部分,,“加強法治工作隊伍建設(shè)”。這是老提法,,不是法學(xué)界喜歡說的“法律人共同體”,;第七部分,“加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”,。這里專門提到“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”,,引出了一個問題,就是黨法和國法的關(guān)系,。黨法和國法的關(guān)系,,實際上反映了黨治和法治的關(guān)系,黨和國家的關(guān)系,。這顯然表明執(zhí)政者意識到這是“社會主義法治”的一個重要環(huán)節(jié),,想要把其中的問題處理好。
“新十六字方針”更具針對性
現(xiàn)在再進一層,,對這幅“法治地圖”的細部作一點觀察,。
先看“全面推進依法治國之總目標(biāo)”。其中講依法治國,,不但提到法律規(guī)范體系,,還強調(diào)法治實施體系、監(jiān)督體系和保障體系,,力求系統(tǒng)完整,。在批判的教條主義者看來,,這些都是文字游戲,,但這多少表明了一種比較完整的法治觀。
這一點也反映在“總目標(biāo)”提出的法治的“新十六字方針”上——“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法,、公正司法,、全民守法”。舊“十六字箴言”,,是“有法可依、有法必依,、執(zhí)法必嚴(yán),、違法必究”,那么,,新十六字方針新在哪里,?
第一,“科學(xué)立法”,。舊說只講“有法可依”,,對要“依”的法本身并沒有要求。現(xiàn)在開始強調(diào)立法的科學(xué)性,,所以有了“良法”的概念,,注重立法品質(zhì)。
第二,,“嚴(yán)格執(zhí)法”,。這條跟舊版沒有區(qū)別。第三條,,“公正司法”,,強調(diào)了司法的公正性。司法公正不是一句口號,,而是一個目標(biāo),。實現(xiàn)這個目標(biāo),除了考慮法律的內(nèi)容,、程序和效果,,也涉及一個社會的文化。
最后一條,,“全民守法”,。在互聯(lián)網(wǎng)社會,要求人們被動地去守法,,變得越來越困難了,。但是,讓民眾主動接受,、甚至堅守法律,,把法律變成自己擁戴的對象,就必須尊重民眾的主體性。這一點至少是隱含在《決定》的一些敘述當(dāng)中,。
總之,,“新十六字方針”跟舊說有明顯的區(qū)別。它吸收了舊說,,但是更有針對性,,意思也更加豐富。
禮法協(xié)調(diào)是重建文化秩序的要求
黨的領(lǐng)導(dǎo),、從中國實際出發(fā),、人民主體地位、法律面前人人平等,,看上去都是老生常談,,只有一條略有新意,就是“依法治國和以德治國相結(jié)合”,。講法治的同時又講德治,,幾年前就有,但把這種想法列為“社會主義法治”的一條基本原則,,大概還是第一次,。
今天提“依法治國和以德治國相結(jié)合”是有歷史意味的。大家可能都注意到,,最近一兩年,,習(xí)近平總書記在很多場合講傳統(tǒng)文化的重要性,表現(xiàn)出繼承和運用文化傳統(tǒng)的高度自覺,。在今年十月的一次政治局集體學(xué)習(xí)會議上,,他講到應(yīng)當(dāng)借鑒的古人治國理政經(jīng)驗,特別提到“禮法合治,,德主刑輔”,。之后在對《決定》說明里,他也引用了明人張居正和唐人王勃論政的言論,。這些透露出一種文化自覺,,它們可以看成是文化秩序重建的一部分。
落實“根本大法”離不開違憲審查
現(xiàn)在看立法這部分,?!傲挤ā焙汀吧浦巍保@些都是比較新的提法,,它們的含義值得去發(fā)掘和討論,。“依憲治國,,依憲執(zhí)政”,,如此強調(diào)憲法的重要性,也很引人注意,但更值得注意的是后面的表述:“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”,,緊接著,,下面講到憲法的監(jiān)督制度、憲法的解釋程序和備案審查制度,,其中,,備案審查制度的目標(biāo)或者作用,就是要撤銷和糾正所有違反憲法和法律的規(guī)范性文件,。
這些年,,學(xué)者們對建立中國的違憲審查制度的呼聲不斷,憲法要成為名副其實的“根本大法”,,就必須是可以實施和落實的。在這方面,,《決定》邁出的步子還不夠大,,但方向是正確的。
立法的部分還有很多改革舉措值得注意,,比如為提高立法質(zhì)量所作的改革,,還有為了防止立法中的“部門利益”和“地方保護主義”采取的措施。
還有一條可以注意,,那就是“委托第三方起草法律法規(guī)草案”,。這種嘗試這些年已經(jīng)有了,比如有一些法律就有學(xué)者提供的草案,,只不過,,這種做法還不普遍,第三方的參與度和影響力也很有限,。
真的要提高民眾對立法的參與度,,還應(yīng)該更進一步,除了“委托第三方起草法律法規(guī)草案”,,還要開放更多渠道,,讓民眾和相關(guān)社會組織更好地表達訴求。
立法同改革決策相銜接
還有一條很重要:“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接,,做到重大改革于法有據(jù),、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要?!绷⒎ê透母?,或者說法律與改革的關(guān)系,是改革30年來非常重大的問題,。
當(dāng)年改革剛開始的時候,,安徽小崗村的農(nóng)民訂立土地承包合同,十幾家人都要按手印,互相承諾有誰被抓被殺,,剩下的幾家要負責(zé)照顧他的家人,。為什么會這樣?因為他們要做的事情,,在當(dāng)時就等于違法,,可能被判刑,說不定會有身家性命的危險,。事實上,,改革的每一步大都是在沒有法律授權(quán)的情況下,突破已有的法律——廣義上的法律,。私營企業(yè),,城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn),,還有稅費方面的很多改革,,都是如此。這些沒有法律依據(jù),、甚至“違法”的改革,,通常來自民間,最后被法律甚至是憲法事后追認,,變成合法的,。
經(jīng)過30多年的改革和發(fā)展,法律制度已經(jīng)相對完備了,,在這種情況下,,政府要依法行政,民眾也要依法開展經(jīng)濟社會活動,。這樣,,立法同改革決策相銜接的問題就變得重要起來。
司法獨立是公正司法的前提
司法問題,,首要問題是,,建立一個好的制度環(huán)境,讓司法人員能夠享有應(yīng)有的獨立性,,因為這一條是實現(xiàn)公正司法的前提,。
《決定》要求“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄,、通報和責(zé)任追究制度”,,防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動。同時,,《決定》又要求建立一些制度來保障法官和檢察官行使職權(quán)時的獨立性,。在這方面,,法治發(fā)達的國家有許多經(jīng)驗可以借鑒,像法官的薪酬制度,、退休制度,、保障制度等?!稕Q定》要求的這些固然不足以保證司法應(yīng)有的獨立性,,但也是必要的。
最后一條,,“變立案審查制為立案登記制”,。看上去這純粹是一個技術(shù)性的問題,,其實很重要,。立案難是個普遍性問題,法律上明明提供了救濟渠道和方式,,但當(dāng)公民到法院行使訴權(quán)的時候,,法院,當(dāng)然,,實際上可能是地方政府,、黨委或者上級法院,,出于政治的理由,、政策的理由,有時可能是個人的理由,,拒不立案,。這樣一個最初始環(huán)節(jié)上的改變不是可有可無的,法治的實現(xiàn)必須從一點一滴做起,。
政府不能對社會抱持防范心態(tài)
第五部分的主題是“全民守法”,。第一段就很吸引人:“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰”?!靶叛觥边@兩個字,,提出了一個極高的目標(biāo)。
這部分還提到“市民公約,、鄉(xiāng)規(guī)民約,、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”,,要求“發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用”,。俱樂部的規(guī)則、學(xué)校的紀(jì)律,、民間社團內(nèi)部的規(guī)章,,是一個社會規(guī)范系統(tǒng)中的重要部分,。《決定》把這些也視為法治的有機組成部分,,說明執(zhí)政者對法治的認識比以前提高了很多,。
這里還有一點值得注意?!稕Q定》這段話的前面有一個限定語:“依法治理”,。依什么法?當(dāng)然是依國家法律,。但我們可能會問,,強調(diào)依法治理,給“市民公約,、鄉(xiāng)規(guī)民約,、行業(yè)規(guī)章、團體章程”還有“社會組織”留下的空間有多大,?
過去很多鄉(xiāng)規(guī)民約,、市民公約,要么空洞無物,,要么規(guī)定的事情無關(guān)緊要,,這些組織和規(guī)范,其實都可有可無,。有一段時間,,“市民社會”忽然變成一個政治敏感的詞匯,不能討論,。其實,,傳統(tǒng)講民間,民間就是社會,,就是各種各樣的人生活于其中,、追求自己的利益、夢想的空間,。它不一定是對立于官的,,但它一定是非官的。中國歷史上,,民間社會一直很發(fā)達,,有各式各樣的組織和結(jié)社。
上世紀(jì)中葉以后,,這種局面完全改變:國家極度膨脹,,社會幾乎消失。改革以后,,民間社會略有恢復(fù),,但還很不夠,。比如現(xiàn)在的很多所謂民間團體,其實是官辦或者半官方的,,尤其是到“中國”這一級,。這種協(xié)會不是民間的,不是社會的一部分,,而是官的延伸,、政府的延伸。
政府的這種心態(tài)和態(tài)度不改,,建立在這種態(tài)度基礎(chǔ)上的制度不變,,什么慈善事業(yè),什么社會團體,、社會組織的積極性,,什么社會對法治的參與,什么中國夢,,恐怕都無從談起,。
法治是實現(xiàn)黨治的唯一正確方式
還有一個原則貫穿四中全會《決定》始終,這個原則就是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”,,或者,,黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系問題。
首先,,如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),?先看《決定》里的兩段話:《決定》第二部分規(guī)定:[人大]“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的,必須報黨中央討論決定,。黨中央向全國人大提出憲法修改建議,,依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改,。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告,。”這是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則在最高層面的表現(xiàn),。第七部分規(guī)定:[黨要]“加強對全面推進依法治國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),。黨委要定期聽取政法機關(guān)工作匯報,,做促進公正司法、維護法律權(quán)威的表率,。人大,、政府、政協(xié),、審判機關(guān),、檢察機關(guān)的黨組織和黨員干部要堅決貫徹黨的理論和路線方針政策,,貫徹黨委決策部署”。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則在各級組織層面的體現(xiàn),。簡括地說,,黨“縱覽全局,協(xié)調(diào)各方”,,“通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”,。
這里只指出一點,黨治和法治是兩件事,,法治有獨立的淵源,,黨治不以法治為條件,邏輯上如此,,事實上也是如此,,至少過去是這樣。現(xiàn)在講“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治”,,是要通過法治來實現(xiàn)黨治,,把黨治和法治融合于一?!吧鐣髁x法治”這個概念想要表達的,,就是這種構(gòu)想。
在“法治”前面冠以“社會主義”,,甚而加上“有中國特色的”限定語,,自然會有一些作用。但不管用什么限定語,,主詞畢竟是“法治”,,既然用“法治”這個詞,就要有“法治”的基本義,。那么,,法治的基本義是什么?
簡單地說,,法治最基本的含義就是它字面的含義:法律之治,,法律的統(tǒng)治,或者像有人講的,,讓人的行為服從法律統(tǒng)制的事業(yè),。從古至今很多種有關(guān)法治的論述,基本上都圍繞這一點展開,,它們要討論的問題無非是,,為什么要讓人的行為服從于法的規(guī)制?要實現(xiàn)法律的統(tǒng)治,,應(yīng)該滿足那些基本條件,?
為什么要實行法治,?西方從古希臘開始,中國從春秋戰(zhàn)國時期的法家開始,,就把這一層道理說得很清楚了,。當(dāng)然,可能很多人不認為中國古代的法家是講法治的,,但法家講的法治跟今天人講的法治有關(guān)系,,這點不容否認。提出“社會主義法治”(甚至“法制”)的人,,其實也是認識到了“法治”的好處的,。
改革開放初期,鄧小平這一代人所面臨的問題是,,需要建立一種制度,,防止“文革”災(zāi)難的重演,這時他們想到的就是“民主和法制”,。講民主是為了防止“一言亂邦”,,而法制,強調(diào)的是民主的制度化和法律化,。當(dāng)時提出“民主與法制”的針對性很強,,主要是政治性的。
再往后,,經(jīng)濟的色彩越來越突出了,。改革之前,一切都是在指令經(jīng)濟,、計劃經(jīng)濟的規(guī)制之下,,沒有市場的空間,有一點也是“資本主義尾巴”,,隨時可以被割掉,。改革30多年,“市場”一點一點地成長起來,,這時就需要一個健全的制度環(huán)境,、法律環(huán)境,,讓交易者,、生產(chǎn)者能夠在法律的保障下開展經(jīng)濟活動,人們積累的財富也需要有法律來保障,。在這種情況下,,法律的重要性提高了,民眾對法治的要求也變得更加急迫,。
《決定》里說:“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治,?!睔v史地看,黨治不是靠法治來實現(xiàn)的,。黨講“法制”不過30多年,,講“法治”的時間更短。所以,,這句話不過是表明,,今天,執(zhí)政者意識到并且相信,,法治是實現(xiàn)黨治最重要的,,甚至是唯一正確的方式。
問題是,,實現(xiàn)法治需要滿足一些基本條件,,“社會主義法治”能不能滿足這些基本條件呢?我們來看一個“社會主義法治”的經(jīng)典表述,,這個表述出自1978年中共十一屆三中全會公報:
為了保障人民民主,,必須加強社會主義法制,使民主制度化,、法律化,,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威,,做到有法可依,,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),,違法必究,。從現(xiàn)在起,應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來,。檢察機關(guān)和司法機關(guān)要保持應(yīng)有的獨立性,;要忠實于法律和制度,忠實于人民利益,,忠實于事實真相,;要保證人民在自己的法律面前人人平等,不允許任何人有超于法律之上的特權(quán),。
這段話明確地包含了四項內(nèi)容,,其中就包括法律至上的原則和司法獨立的原則。這里只提到法律的“穩(wěn)定性,、連續(xù)性和極大的權(quán)威”,,沒有“最高”或“至上”一類字眼,但下面講法律面前人人平等,任何人都沒有超于法律之上的特權(quán),,隱含了以法律為最高權(quán)威的意思,。
同樣,這里說的是“應(yīng)有的獨立性”,,而不是“司法獨立”,。這也沒有關(guān)系。所謂“應(yīng)有的”,,合乎邏輯的理解是,,以“忠實于法律”為判斷標(biāo)準(zhǔn)。也就是說,,保證司法機關(guān)的獨立性到這樣一種程度,,使它能夠履行“忠實于法律”的職責(zé)。這段話還提到要忠實于“人民利益”和“事實真相”,,這同“忠實于法律”的要求并不矛盾,,因為這里提到的“人民利益”和“事實真相”,顯然應(yīng)該在法律的意義上被理解,。比如,,法律上說的“事實”,是指有證據(jù)證明的,、被法庭采信的事實,,而證據(jù)的證明是一個程序性問題,要根據(jù)證據(jù)規(guī)則來確定,。
這些內(nèi)容,,符合法治的一般規(guī)定,也就是說,,中共十一屆三中全會闡明的“社會主義的法治”,,包含了法治的一般要素。但這并不是說,,黨治和法治可以是一回事,,沒有矛盾。
《決定》第六部分對“法治專門隊伍”提出了這樣的要求:“全面推進依法治國,,必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì),、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn),,著力建設(shè)一支忠于黨,、忠于國家、忠于人民,、忠于法律的社會主義法治工作隊伍,?!薄敖ㄔO(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍,。把思想政治建設(shè)擺在首位……堅持黨的事業(yè),、人民利益、憲法法律至上,?!?/p>
本來,黨制定政策,,領(lǐng)導(dǎo)立法,,法律表達了黨的意志,是黨的政策的制度化,、法律化,。既然如此,忠實于法律,,就是服從黨的意志,,就是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),那為什么還要把對黨的政治忠誠列為第一原則,,排在對憲法和法律的忠誠前面,?不就是因為這二者有所不同,可能不一致甚至產(chǎn)生沖突嗎,?
要避免沖突,,就應(yīng)該對政治和法律,在概念上有所分別,,在制度上作適度的隔離,。這涉及黨和國家關(guān)系的重新安排。
作者系著名法學(xué)家,,中國藝術(shù)研究院中國文化研究所研究員,,“法律文化論”開創(chuàng)者。
(鳳凰網(wǎng)獨家出品,,版權(quán)稿件,,轉(zhuǎn)載請注明來源,違者必究?。?/b>
所有評論僅代表網(wǎng)友意見,,鳳凰網(wǎng)保持中立