傅蔚岡
就在本系列筆談即將結束的時候,，又有兩起因拆遷而導致的慘劇被媒體廣泛關注：一是江蘇東海市黃川鎮(zhèn)的父子自焚事件,，二是貴州貞豐縣因征地糾紛引發(fā)警民沖突，20余名村民被拘留,。雖然具體的情節(jié)有些不同,，但糾紛之所以發(fā)生，最根本的原因還是價格問題：政府和農民之間對征地補償的數額產生分歧,，從而導致慘劇發(fā)生,。
江蘇東海市黃川鎮(zhèn)父子自焚事件不是第一起在農村因征地而發(fā)生的慘劇，當然也不會是最后一起,。每當發(fā)生這樣的事故時,，媒體常常指責，是基層政府官員的種種劣行導致了慘劇的發(fā)生,。沒錯,，在這些事件中我們幾乎都可以看到公權力機關的傲慢：在父子自焚案中，鎮(zhèn)政府帶來的拆遷隊不去滅火反而先拆房子,；在貴州貞豐縣的事件中,，本來是村民和開發(fā)商之間的沖突，卻引來了公安機關的警力介入,。但將所有問題都歸結為相關事件執(zhí)法者的素質,，可能是找錯了方向。
理由很簡單,，當一個市場上只發(fā)生一起強買強賣事件時,，我們可以說是當事人雙方的個體問題；但是當這種交易在整個市場此起彼伏時,，這可能就不是交易雙方的問題,，而是整個交易規(guī)則出現了問題。農地征收也是如此,，如果農地征收過程中發(fā)生的慘劇只是零星上演,，那就是地方官員的違法行政問題；但如果這已呈普遍性發(fā)展的態(tài)勢,，那就一定是公權力機關所依賴的執(zhí)法依據存在先天性缺陷,，由此導致各地輪番上演這種悲劇,。相關資料表明，因征地引起的農村群體性事件已占到全部農村群體性事件的65％以上,。由此可見,，各地因農地征收而輪番上演慘劇，根源可能出在有關法律上,，地方政府的暴力執(zhí)法也是一個因素,，但絕不是最為重要的。
任何國家在城市化的過程中都有大量的農地變?yōu)榻ㄔO用地,，為什么中國的農地征收看起來更加獨特,？在筆者看來，有兩個因素不可忽視：一是土地的集體所有制,；二是土地的用途管制制度,。土地的集體所有制在目前的實行過程中出現了農民和集體之間權利分配不明確的問題，導致了農民的利益在很多時候“被代表”,，出現了筆者在前面筆談中所指出的“誰該獲得征地補償款”這樣一個在很多國家中都非常明確的問題,。而土地用途的管制制度，導致了農地所有者獲得的補償極低,。同樣一塊地，在農民手中和在政府手中釋放的價值完全不一樣,。這并不是說政府比農民更加聰明,，而只是因為法律規(guī)定了政府具有壟斷土地一級市場的權力：所有用于非農用途的土地，都必須通過政府之手,，而不能夠從農民手中直接購買,。正是這個制度釀就了“同地不同價”，由此導致了官民在征地制度中的緊張關系,。
我國土地集體所有制誕生的初衷是為了解決農業(yè)的合作化生產問題,，提高農業(yè)效率。但由于種種原因,，效果并不盡如人意,。始于1980年代的家庭聯(lián)產承包責任制，因為解決了大鍋飯的問題,，農民才解決了基本的溫飽問題,，但想通過該制度達到富裕，顯然也是勉為其難,。而在征地過程中,，集體所有制的最大困境在于，它無法給集體和集體的成員之間提供一個明晰的權利界分,，因而在實踐過程中引發(fā)了諸如“外嫁女”等問題,。
土地的用途管制制度,，據立法者解釋，是為了保護耕地,，同時有利于集約用地,。但實踐表明，由政府壟斷建設用地并沒有達到上述兩項目標,，反而造成了土地的浪費,，同時也導致對失地農民的補償過低。同樣的一塊土地,，政府從農民手中征收獲得的時候每畝地是4萬元,，但是一經轉手，價格可能就翻了幾十番,。在這樣的制度限制下,，農民所獲得的補償數額并不能夠實現《土地管理法》中所說的“農民保持原有生活水平”。
為了解決征地補償費過低的問題,，各地方政府使出了渾身解數,，“以土地換保障”和“農地入股”制度就是最為典型的兩個例子。前者試圖讓農民在土地被征收之后能通過購買社保的方式讓自己今后生活無虞,，后者則著眼于農地轉為建設用地所帶來的巨額回報,。但筆者在前面已經指出，這些制度創(chuàng)新都建立在承認“土地用途管制”這一基礎之上,，這表明所有的制度創(chuàng)新都只不過是在保持本身并不公正的補償制度的前提下所作的枝節(jié)修改,，而與整個問題的解決無關。實踐也表明,，“以土地換保障”和“農地入股”并不能解決失地農民補償過低的問題,，相反還帶來一系列的替代性風險，如保障水準偏低和金融風險,。
根據2000年的第五次人口普查,，中國大陸人口總數已達12.658億，即使按照較高的指標計算,，城市人口也僅占到總人口的36.09%,。要實現60%的人口城市化，將使城市面積急劇擴張,，大量農業(yè)用地將會被變?yōu)榻ㄔO用地,，而據目前的速度，這一過程有可能會持續(xù)將近30年,。如果土地的集體所有制和農地用途管制制度的相關內容不作改變,，那么任何制度創(chuàng)新都無濟于事，因農地征收而導致的官民沖突還將永久繼續(xù)下去。
長期的城鄉(xiāng)二元政策,，導致與農村相關的生產要素的價格一直被扭曲,，農產品是如此，農村勞動力是如此,，土地更是如此,。如果說在建國后前三十年的計劃經濟體制下這種狀況還可以理解的話，那么在當下市場經濟的情況下,，這種做法就應該摒棄,。如何改變這種狀況？一個可行之計就是要讓農民分享城市化進程所帶來的紅利,。
農地征收完全可以成為一個讓農民分享城市化紅利的制度,。如果國家不再保持土地一級市場的壟斷，農地變?yōu)榻ㄔO用地后的收益不再以“土地出讓金”的名義由政府所有,，而是直接由農民獲得,，那么農民必將不再抗拒征地制度，而將張開雙臂擁抱這個制度,。如果這個制度得以實施,，那么長期以來備受中央關注的“三農”問題將不會繼續(xù)存在，城鄉(xiāng)差距也將有極大縮小,。而城鄉(xiāng)差距縮小,，會讓中國出現一個數量極大的內需市場，也有利于中國經濟的長久健康發(fā)展,。
與之相伴,，須對農地的集體所有制進行改進。如果不對集體所有制進行改進,，那么農民個體和集體經濟組織之間模糊的權利界限將令城市化進程帶來的巨額利益被少數人攫取，從而導致新一輪不公平分配,。必須建立一種權利明晰的所有權制度,，讓每個農民都能夠享受其中的好處，而不必經由他人之手,。
當然,，這個制度能否實現，并不依賴于技術問題的改進——世界上各發(fā)達國家已經給我們提供了很好的經驗和教訓,；而是依賴于我們的政治智慧和勇氣——我們是否愿意以壯士斷腕的勇氣來解決我們現在所遇到的難題,，而非通過所謂“制度創(chuàng)新”來回避最直接的問題呢？
（作者系上海金融與法律研究院研究員）
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作者：
傅蔚岡
編輯：
許諾
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