傅蔚岡
就在本系列筆談即將結(jié)束的時(shí)候，又有兩起因拆遷而導(dǎo)致的慘劇被媒體廣泛關(guān)注：一是江蘇東海市黃川鎮(zhèn)的父子自焚事件,，二是貴州貞豐縣因征地糾紛引發(fā)警民沖突,，20余名村民被拘留。雖然具體的情節(jié)有些不同,，但糾紛之所以發(fā)生,，最根本的原因還是價(jià)格問題：政府和農(nóng)民之間對(duì)征地補(bǔ)償?shù)臄?shù)額產(chǎn)生分歧，從而導(dǎo)致慘劇發(fā)生,。
江蘇東海市黃川鎮(zhèn)父子自焚事件不是第一起在農(nóng)村因征地而發(fā)生的慘劇,，當(dāng)然也不會(huì)是最后一起,。每當(dāng)發(fā)生這樣的事故時(shí),，媒體常常指責(zé)，是基層政府官員的種種劣行導(dǎo)致了慘劇的發(fā)生,。沒錯(cuò),，在這些事件中我們幾乎都可以看到公權(quán)力機(jī)關(guān)的傲慢：在父子自焚案中，鎮(zhèn)政府帶來的拆遷隊(duì)不去滅火反而先拆房子,；在貴州貞豐縣的事件中,，本來是村民和開發(fā)商之間的沖突，卻引來了公安機(jī)關(guān)的警力介入,。但將所有問題都?xì)w結(jié)為相關(guān)事件執(zhí)法者的素質(zhì),，可能是找錯(cuò)了方向,。
理由很簡單，當(dāng)一個(gè)市場上只發(fā)生一起強(qiáng)買強(qiáng)賣事件時(shí),，我們可以說是當(dāng)事人雙方的個(gè)體問題,；但是當(dāng)這種交易在整個(gè)市場此起彼伏時(shí)，這可能就不是交易雙方的問題,，而是整個(gè)交易規(guī)則出現(xiàn)了問題,。農(nóng)地征收也是如此，如果農(nóng)地征收過程中發(fā)生的慘劇只是零星上演,，那就是地方官員的違法行政問題,；但如果這已呈普遍性發(fā)展的態(tài)勢(shì)，那就一定是公權(quán)力機(jī)關(guān)所依賴的執(zhí)法依據(jù)存在先天性缺陷,，由此導(dǎo)致各地輪番上演這種悲劇,。相關(guān)資料表明，因征地引起的農(nóng)村群體性事件已占到全部農(nóng)村群體性事件的65％以上,。由此可見,，各地因農(nóng)地征收而輪番上演慘劇，根源可能出在有關(guān)法律上,，地方政府的暴力執(zhí)法也是一個(gè)因素,，但絕不是最為重要的。
任何國家在城市化的過程中都有大量的農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,，為什么中國的農(nóng)地征收看起來更加獨(dú)特,？在筆者看來，有兩個(gè)因素不可忽視：一是土地的集體所有制,；二是土地的用途管制制度,。土地的集體所有制在目前的實(shí)行過程中出現(xiàn)了農(nóng)民和集體之間權(quán)利分配不明確的問題，導(dǎo)致了農(nóng)民的利益在很多時(shí)候“被代表”,，出現(xiàn)了筆者在前面筆談中所指出的“誰該獲得征地補(bǔ)償款”這樣一個(gè)在很多國家中都非常明確的問題,。而土地用途的管制制度，導(dǎo)致了農(nóng)地所有者獲得的補(bǔ)償極低,。同樣一塊地,，在農(nóng)民手中和在政府手中釋放的價(jià)值完全不一樣。這并不是說政府比農(nóng)民更加聰明,，而只是因?yàn)榉梢?guī)定了政府具有壟斷土地一級(jí)市場的權(quán)力：所有用于非農(nóng)用途的土地,，都必須通過政府之手，而不能夠從農(nóng)民手中直接購買,。正是這個(gè)制度釀就了“同地不同價(jià)”,，由此導(dǎo)致了官民在征地制度中的緊張關(guān)系。
我國土地集體所有制誕生的初衷是為了解決農(nóng)業(yè)的合作化生產(chǎn)問題，提高農(nóng)業(yè)效率,。但由于種種原因,，效果并不盡如人意。始于1980年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,，因?yàn)榻鉀Q了大鍋飯的問題,，農(nóng)民才解決了基本的溫飽問題，但想通過該制度達(dá)到富裕,，顯然也是勉為其難,。而在征地過程中，集體所有制的最大困境在于,，它無法給集體和集體的成員之間提供一個(gè)明晰的權(quán)利界分,，因而在實(shí)踐過程中引發(fā)了諸如“外嫁女”等問題。
土地的用途管制制度,，據(jù)立法者解釋,，是為了保護(hù)耕地，同時(shí)有利于集約用地,。但實(shí)踐表明,，由政府壟斷建設(shè)用地并沒有達(dá)到上述兩項(xiàng)目標(biāo)，反而造成了土地的浪費(fèi),，同時(shí)也導(dǎo)致對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償過低,。同樣的一塊土地，政府從農(nóng)民手中征收獲得的時(shí)候每畝地是4萬元,，但是一經(jīng)轉(zhuǎn)手,，價(jià)格可能就翻了幾十番。在這樣的制度限制下,，農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償數(shù)額并不能夠?qū)崿F(xiàn)《土地管理法》中所說的“農(nóng)民保持原有生活水平”,。
為了解決征地補(bǔ)償費(fèi)過低的問題，各地方政府使出了渾身解數(shù),，“以土地?fù)Q保障”和“農(nóng)地入股”制度就是最為典型的兩個(gè)例子,。前者試圖讓農(nóng)民在土地被征收之后能通過購買社保的方式讓自己今后生活無虞，后者則著眼于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所帶來的巨額回報(bào),。但筆者在前面已經(jīng)指出,，這些制度創(chuàng)新都建立在承認(rèn)“土地用途管制”這一基礎(chǔ)之上，這表明所有的制度創(chuàng)新都只不過是在保持本身并不公正的補(bǔ)償制度的前提下所作的枝節(jié)修改,，而與整個(gè)問題的解決無關(guān),。實(shí)踐也表明,，“以土地?fù)Q保障”和“農(nóng)地入股”并不能解決失地農(nóng)民補(bǔ)償過低的問題,，相反還帶來一系列的替代性風(fēng)險(xiǎn)，如保障水準(zhǔn)偏低和金融風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)2000年的第五次人口普查,，中國大陸人口總數(shù)已達(dá)12.658億,，即使按照較高的指標(biāo)計(jì)算，城市人口也僅占到總?cè)丝诘?6.09%,。要實(shí)現(xiàn)60%的人口城市化,，將使城市面積急劇擴(kuò)張，大量農(nóng)業(yè)用地將會(huì)被變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,，而據(jù)目前的速度,，這一過程有可能會(huì)持續(xù)將近30年。如果土地的集體所有制和農(nóng)地用途管制制度的相關(guān)內(nèi)容不作改變,，那么任何制度創(chuàng)新都無濟(jì)于事,，因農(nóng)地征收而導(dǎo)致的官民沖突還將永久繼續(xù)下去。
長期的城鄉(xiāng)二元政策,，導(dǎo)致與農(nóng)村相關(guān)的生產(chǎn)要素的價(jià)格一直被扭曲,，農(nóng)產(chǎn)品是如此，農(nóng)村勞動(dòng)力是如此,，土地更是如此,。如果說在建國后前三十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下這種狀況還可以理解的話，那么在當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)的情況下,，這種做法就應(yīng)該摒棄,。如何改變這種狀況？一個(gè)可行之計(jì)就是要讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程所帶來的紅利,。
農(nóng)地征收完全可以成為一個(gè)讓農(nóng)民分享城市化紅利的制度,。如果國家不再保持土地一級(jí)市場的壟斷，農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后的收益不再以“土地出讓金”的名義由政府所有,，而是直接由農(nóng)民獲得,，那么農(nóng)民必將不再抗拒征地制度，而將張開雙臂擁抱這個(gè)制度,。如果這個(gè)制度得以實(shí)施,，那么長期以來備受中央關(guān)注的“三農(nóng)”問題將不會(huì)繼續(xù)存在，城鄉(xiāng)差距也將有極大縮小,。而城鄉(xiāng)差距縮小,，會(huì)讓中國出現(xiàn)一個(gè)數(shù)量極大的內(nèi)需市場，也有利于中國經(jīng)濟(jì)的長久健康發(fā)展,。
與之相伴,，須對(duì)農(nóng)地的集體所有制進(jìn)行改進(jìn)。如果不對(duì)集體所有制進(jìn)行改進(jìn),，那么農(nóng)民個(gè)體和集體經(jīng)濟(jì)組織之間模糊的權(quán)利界限將令城市化進(jìn)程帶來的巨額利益被少數(shù)人攫取,，從而導(dǎo)致新一輪不公平分配,。必須建立一種權(quán)利明晰的所有權(quán)制度，讓每個(gè)農(nóng)民都能夠享受其中的好處,，而不必經(jīng)由他人之手,。
當(dāng)然，這個(gè)制度能否實(shí)現(xiàn),，并不依賴于技術(shù)問題的改進(jìn)——世界上各發(fā)達(dá)國家已經(jīng)給我們提供了很好的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),；而是依賴于我們的政治智慧和勇氣——我們是否愿意以壯士斷腕的勇氣來解決我們現(xiàn)在所遇到的難題，而非通過所謂“制度創(chuàng)新”來回避最直接的問題呢,？
（作者系上海金融與法律研究院研究員）
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