■中國(guó)觀察之蔡定劍專欄
最近,，國(guó)務(wù)院法制辦就《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》(征求意見稿)公開向社會(huì)征求意見,，引起社會(huì)的熱烈討論,。應(yīng)該說(shuō),，該征求意見稿與原拆遷條例相比,，在保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)方面有重大進(jìn)步。但是,，現(xiàn)征求意見稿忽視了兩個(gè)根本性的重大問(wèn)題,，涉及該條例制定本身的合法性和合理性問(wèn)題，如果在公開征求意見中這些意見沒(méi)有得到表達(dá),，那也是法律學(xué)界的失職,。如果我們廢除了一個(gè)惡法，又制定一個(gè)不合乎憲法的法規(guī),，那將是一個(gè)嚴(yán)重錯(cuò)誤。
第一點(diǎn)是條例的合法性問(wèn)題,，國(guó)務(wù)院制定征收私人財(cái)產(chǎn)的法規(guī)缺少合憲性,。根據(jù)憲法精神，公民生命,、自由和財(cái)產(chǎn)等都是公民的基本權(quán)利,，所謂基本權(quán)利，是人人具有的不可剝奪的權(quán)利,，除非為了一個(gè)更重大的公共利益,，并有國(guó)家代表民意的立法機(jī)關(guān)立法才可以對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行限制、剝奪或征收,。這是憲法的基本原理和常識(shí),。根據(jù)憲法這一原理，我國(guó)憲法性法律《立法法》第八條第六項(xiàng)明確規(guī)定:涉及“非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律,，這是全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法保留項(xiàng)目,，除非有立法機(jī)關(guān)明確而具體的授權(quán)，其他機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)“立法”,?？梢姡瑖?guó)務(wù)院制定對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)征求的法規(guī)就有一個(gè)是否合適的問(wèn)題,。否則,，即使國(guó)務(wù)院出于好意,，但立法主體資格不合也是與憲法和立法法相抵觸的。
這次國(guó)務(wù)院積極順應(yīng)民意,，對(duì)學(xué)者要求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《城市房屋拆遷管理辦法》進(jìn)行違憲審查的建議,，積極回應(yīng)并采取有效措施，出臺(tái)《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》,，并公開向社會(huì)征求意見,。這項(xiàng)工作并不是無(wú)功之作，建議國(guó)務(wù)院在征求意見完善草案的基礎(chǔ)上,，盡快向全國(guó)人大常委會(huì)提出對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收條例,，以促進(jìn)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善。
第二點(diǎn)是條例的合理性問(wèn)題,。這次國(guó)務(wù)院的征收和補(bǔ)償條例一個(gè)重大的進(jìn)步性“突破”是界定什么是“公共利益”,。然而，在對(duì)公民房屋和土地使用權(quán)進(jìn)行征收的時(shí)候來(lái)確定什么是公共利益,，似乎晚矣,！因而難以真正有效地保護(hù)公民的房屋和土地使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)。
我們知道,，在一個(gè)法治社會(huì),，無(wú)論是城鄉(xiāng)涉及土地和空間的利用都是由規(guī)劃確定的。任何的一個(gè)公私開發(fā)項(xiàng)目都必須是:先有規(guī)劃,，再根據(jù)規(guī)劃申請(qǐng)開發(fā),，然后才有征收。這三者是有先后次序的,。一個(gè)城市哪塊土地用于什么性質(zhì),，哪里蓋商用住宅，哪里用于道路建設(shè)或政府設(shè)施,，哪里用于居民小區(qū)建設(shè),，等等，都是由這個(gè)城市的總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃確定的,。所以,，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中就必須確定某一塊土地及其空間的用途，而不能待到開發(fā)時(shí)再來(lái)確定某塊土地和空間是用于公共利益還是商業(yè)利益,。所以,，如果法律要界定土地及空間的“公共利益”性質(zhì)，應(yīng)該是在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中作出,，然后在具體的城鄉(xiāng)規(guī)劃中加以確定,。政府再根據(jù)城市規(guī)劃定下的土地及空間的性質(zhì)來(lái)決定是否發(fā)放開發(fā)許可。征收條例撇開規(guī)劃法來(lái)談公共利益,，政府不是根據(jù)規(guī)劃的土地及空間性質(zhì),，在許可開發(fā)時(shí)可以隨便決定某塊土地是用于公共利益或商業(yè)利益嗎,？否則，在開發(fā)時(shí)再來(lái)談公益還是商用就是多此一舉,。這種在開發(fā)時(shí)再由政府確定土地公用還是私用,，這正是過(guò)去我們很多地方政府無(wú)視規(guī)劃隨意決定或改變土地及空間使用性質(zhì)的實(shí)際做法。我們?cè)侔堰@種做法寫進(jìn)法律,，就會(huì)與規(guī)劃法相矛盾,。規(guī)劃與開發(fā)征收是源流關(guān)系，確定公共利益應(yīng)該前移,，而不是到開發(fā)征收的時(shí)候確定,。
根據(jù)我對(duì)國(guó)外城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地房屋征收制度的了解，國(guó)外有的國(guó)家有《規(guī)劃法》并在規(guī)劃法下有《強(qiáng)制征收法》,，有的國(guó)家有規(guī)劃法,，沒(méi)有征收法。美國(guó),、英國(guó)等國(guó)家都是在根據(jù)法律,，在規(guī)劃中確定城市土地及空間的使用性質(zhì)。之所以強(qiáng)調(diào)要在規(guī)劃中而不是在征收時(shí)界定公共利益,，是因?yàn)闊o(wú)論是規(guī)劃法還是一個(gè)城市的具體規(guī)劃,，都必須由議會(huì)制定或批準(zhǔn)，并經(jīng)過(guò)廣泛的公眾參與,，特別是必須有利害相關(guān)人的參與,，這樣一些民主程序。它說(shuō)明,，公共利益的確定不僅是法律內(nèi)容問(wèn)題,，還是一個(gè)民主程序問(wèn)題,。而開發(fā)許可和征收是政府行為,，它對(duì)公共利益是界定不了的。這時(shí)如果公民對(duì)政府認(rèn)定的公共利益有異議和糾紛,，也就晚了,。
（作者系中國(guó)政法大學(xué)教授）
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作者：
蔡定劍
編輯：
張恒
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