■中國觀察 之秋風(fēng)專欄
小產(chǎn)權(quán)房是個“軟柿子”。每一次,，當(dāng)有關(guān)部門要清查土地違規(guī)使用現(xiàn)象時,，小產(chǎn)權(quán)房都照例被關(guān)照到。據(jù)說,，國土部等十四部委目前正在研究制定小產(chǎn)權(quán)房清理整治政策方案,，并要求所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售。
把這個政策放到房地產(chǎn)市場調(diào)控的大背景中看,，不免令人起疑,。4月中旬開始，政府啟動本輪調(diào)控房地產(chǎn),，旨在抑制房價過快上漲,，確保房價不至于離普通民眾的承受能力越來越遠(yuǎn)。政策出臺之后,，房市騷動,，房價呈現(xiàn)下跌態(tài)勢,。
而就在這個當(dāng)口，“有關(guān)部門”在一個不起眼的場合宣稱,，要整頓小產(chǎn)權(quán)房,。哪怕是沒有學(xué)過經(jīng)濟(jì)學(xué)的人也知道，這樣的消息對房市會起到什么作用,。很顯然,，有關(guān)部門強行切斷小產(chǎn)權(quán)房供給的信號，必然給已經(jīng)搖搖欲墜的商品房價格以強有力的支撐,。不論有關(guān)部門出臺政策的名義是什么,，也不論小產(chǎn)權(quán)房合法與否，這樣的消息必然會產(chǎn)生這樣那樣的效應(yīng),。這是“有關(guān)部門”日常性執(zhí)法的偶然巧合,，還是有意操作的結(jié)果？如果比對一下過去幾年各“有關(guān)部門”釋放整頓小產(chǎn)權(quán)房的消息之周期與房市調(diào)控的周期,，就可明白八九,。
這種關(guān)系背后的隱秘原因，讓別人去猜吧?，F(xiàn)在最為重要的問題是:有關(guān)部門宣稱正在研究制定相關(guān)政策,，但是，究竟誰有權(quán)制定小產(chǎn)權(quán)房清理整治政策方案,？有關(guān)部門現(xiàn)在就把擬制訂的政策稱為“清理整治政策”,，是否有點過于性急了？
在中國,，真正決定人們財產(chǎn)權(quán)乃至生命權(quán)的其實是政策,，其效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律,，但它并不以法律的形式來制定——— 似乎也正因為此,，它才擁有了比法律更高的效力。現(xiàn)代法治的基本原則是,，法律必須是正義的,；而法律條文實現(xiàn)實體正義的主要途徑，乃是立法過程的程序正義,。而程序正義的基本要求是利害各方可以參與立法過程,。比如，憲法具有最高法律效力,，法治原則就要求憲法需由全國人民來制定,。同樣，所有約束人民的法律,，都需要由人民的代表來制定,。沒有這樣的程序,，法律對人民就沒有約束力。
具體到小產(chǎn)權(quán)房問題上,，政府是否可以清理小產(chǎn)權(quán)房,，取決于小產(chǎn)權(quán)房是否違法；而小產(chǎn)權(quán)房是否違法,，取決于農(nóng)民及其集體組織是否可以在其土地上開發(fā)商品房,；而關(guān)于這一點，法律的規(guī)定顯然不是顯而易見的,。
《土地管理法》第八條明確規(guī)定,，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,，屬于農(nóng)民集體所有,；宅基地和自留地、自留山,，屬于農(nóng)民集體所有,。”按照法理,，農(nóng)民對土地的“所有權(quán)”自然包括占有,、使用、收益,、處置土地等權(quán)利,。第九條規(guī)定，“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地,，可以依法確定給單位或者個人使用,。”第十一條又規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的,，由縣級人民政府登記造冊,，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán),?！?
這些條款事實上已經(jīng)承認(rèn)，農(nóng)民可以在其擁有所有權(quán)的土地上處置建設(shè)用地使用權(quán),。換言之,，法律已經(jīng)承認(rèn)，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)換其土地的用途,。事實上,，不少地方政府，尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府,，已經(jīng)廣泛地默許了農(nóng)民行使這種權(quán)利,。這也構(gòu)成這些地方經(jīng)濟(jì)繁榮,，尤其是財富分配相對均平的制度基礎(chǔ)。
現(xiàn)在宣告小產(chǎn)權(quán)房違法,，等于完全取消農(nóng)民對土地的所有權(quán)中的某些基本權(quán)利,。政府或許會說，取消農(nóng)民對土地的某種重大權(quán)利是有法律依據(jù)的,。先不管這種法律依據(jù)是否充分,，即便確有這樣的法律，問題仍然存在:政府在制定這樣的條款的時候,，作為最重要的利害當(dāng)事人的農(nóng)民是否曾經(jīng)參與過立法,？如果沒有，這樣的法律對他們有沒有約束力,？
原來的法律不完善,，或可原諒，現(xiàn)在政府其實完全可以彌補其中的漏洞,。過去十幾年來,，各地農(nóng)民在堅忍不拔地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房；因為,，依據(jù)自然法或習(xí)俗,，同時也依據(jù)現(xiàn)有法律，他們相信自己擁有這樣做的權(quán)利,。市民們雖然有點提心吊膽,，仍絡(luò)繹不絕地購買小產(chǎn)權(quán)房，因為這是解決住房問題的低成本之路,。至于輿論,，總體上對小產(chǎn)權(quán)房均持同情乃至支持態(tài)度。
在這種情況下,，有關(guān)部門,、立法機構(gòu)對于現(xiàn)有限制農(nóng)民完全行使其土地所有權(quán)的種種政策之不合理，應(yīng)當(dāng)有所醒悟,，對于擬采取的措施,，應(yīng)當(dāng)深思熟慮。現(xiàn)在,，在民眾對房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不滿、政府重新思考房地產(chǎn)定位的時候,，更有理由通過理性的立法過程,，尋求此一問題的合理解決之道。而所謂理性,，就是讓農(nóng)民對法律,、政策如何安排自己的土地,，享有最基本的話事權(quán)。(作者系北京學(xué)者)
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作者：
秋風(fēng)
編輯：
霍默靜
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