■中國觀察 之秋風專欄
小產(chǎn)權房是個“軟柿子”,。每一次，當有關部門要清查土地違規(guī)使用現(xiàn)象時,，小產(chǎn)權房都照例被關照到。據(jù)說,，國土部等十四部委目前正在研究制定小產(chǎn)權房清理整治政策方案，并要求所有在建及在售小產(chǎn)權房必須全部停建和停售,。
把這個政策放到房地產(chǎn)市場調控的大背景中看,，不免令人起疑。4月中旬開始,，政府啟動本輪調控房地產(chǎn),，旨在抑制房價過快上漲，確保房價不至于離普通民眾的承受能力越來越遠,。政策出臺之后,，房市騷動，房價呈現(xiàn)下跌態(tài)勢,。
而就在這個當口,，“有關部門”在一個不起眼的場合宣稱，要整頓小產(chǎn)權房,。哪怕是沒有學過經(jīng)濟學的人也知道，這樣的消息對房市會起到什么作用,。很顯然,，有關部門強行切斷小產(chǎn)權房供給的信號，必然給已經(jīng)搖搖欲墜的商品房價格以強有力的支撐,。不論有關部門出臺政策的名義是什么,，也不論小產(chǎn)權房合法與否，這樣的消息必然會產(chǎn)生這樣那樣的效應,。這是“有關部門”日常性執(zhí)法的偶然巧合,，還是有意操作的結果？如果比對一下過去幾年各“有關部門”釋放整頓小產(chǎn)權房的消息之周期與房市調控的周期,，就可明白八九,。
這種關系背后的隱秘原因，讓別人去猜吧?，F(xiàn)在最為重要的問題是:有關部門宣稱正在研究制定相關政策,，但是,，究竟誰有權制定小產(chǎn)權房清理整治政策方案？有關部門現(xiàn)在就把擬制訂的政策稱為“清理整治政策”,，是否有點過于性急了,？
在中國，真正決定人們財產(chǎn)權乃至生命權的其實是政策,，其效力遠遠高于法律,，但它并不以法律的形式來制定——— 似乎也正因為此，它才擁有了比法律更高的效力?，F(xiàn)代法治的基本原則是,，法律必須是正義的；而法律條文實現(xiàn)實體正義的主要途徑,，乃是立法過程的程序正義,。而程序正義的基本要求是利害各方可以參與立法過程。比如,，憲法具有最高法律效力,，法治原則就要求憲法需由全國人民來制定。同樣,，所有約束人民的法律,，都需要由人民的代表來制定。沒有這樣的程序,，法律對人民就沒有約束力,。
具體到小產(chǎn)權房問題上，政府是否可以清理小產(chǎn)權房,，取決于小產(chǎn)權房是否違法,；而小產(chǎn)權房是否違法，取決于農民及其集體組織是否可以在其土地上開發(fā)商品房,；而關于這一點,，法律的規(guī)定顯然不是顯而易見的。
《土地管理法》第八條明確規(guī)定,，“農村和城市郊區(qū)的土地,，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有,；宅基地和自留地,、自留山，屬于農民集體所有,?！卑凑辗ɡ恚r民對土地的“所有權”自然包括占有,、使用,、收益,、處置土地等權利。第九條規(guī)定,，“國有土地和農民集體所有的土地,，可以依法確定給單位或者個人使用?！钡谑粭l又規(guī)定:“農民集體所有的土地依法用于非農業(yè)建設的,，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書,，確認建設用地使用權,。”
這些條款事實上已經(jīng)承認,，農民可以在其擁有所有權的土地上處置建設用地使用權,。換言之，法律已經(jīng)承認,，農民可以轉換其土地的用途,。事實上，不少地方政府,，尤其是在發(fā)達地區(qū)的地方政府,，已經(jīng)廣泛地默許了農民行使這種權利。這也構成這些地方經(jīng)濟繁榮,，尤其是財富分配相對均平的制度基礎,。
現(xiàn)在宣告小產(chǎn)權房違法，等于完全取消農民對土地的所有權中的某些基本權利,。政府或許會說,，取消農民對土地的某種重大權利是有法律依據(jù)的。先不管這種法律依據(jù)是否充分,，即便確有這樣的法律,，問題仍然存在:政府在制定這樣的條款的時候，作為最重要的利害當事人的農民是否曾經(jīng)參與過立法,？如果沒有,，這樣的法律對他們有沒有約束力,？
原來的法律不完善,，或可原諒，現(xiàn)在政府其實完全可以彌補其中的漏洞,。過去十幾年來,，各地農民在堅忍不拔地建設小產(chǎn)權房；因為,，依據(jù)自然法或習俗,，同時也依據(jù)現(xiàn)有法律,，他們相信自己擁有這樣做的權利。市民們雖然有點提心吊膽,，仍絡繹不絕地購買小產(chǎn)權房,，因為這是解決住房問題的低成本之路。至于輿論,，總體上對小產(chǎn)權房均持同情乃至支持態(tài)度,。
在這種情況下，有關部門,、立法機構對于現(xiàn)有限制農民完全行使其土地所有權的種種政策之不合理,，應當有所醒悟，對于擬采取的措施,，應當深思熟慮?，F(xiàn)在，在民眾對房地產(chǎn)結構嚴重不滿,、政府重新思考房地產(chǎn)定位的時候,，更有理由通過理性的立法過程，尋求此一問題的合理解決之道,。而所謂理性,，就是讓農民對法律、政策如何安排自己的土地,，享有最基本的話事權,。(作者系北京學者)
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作者：
秋風
編輯：
霍默靜
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