2014年03月10日 19:45

核心提示：18億畝,，這是一個不很科學的預測數,。當時我們編制第三輪總體規(guī)劃的時候，一開始提的2000年耕地紅線是17.6億畝,，當時這個規(guī)劃送到國務院審查的時候,，溫家寶總理不同意，說必須給我保18億畝,，所以說18億畝,。但是我認為這個耕地紅線不應該是一個死的，不可逾越的紅線,，應該是彈性的數據,。

鳳凰網：各位網友好，歡迎大家收看鳳凰網評論頻道《自由談》沙龍兩會特別策劃,，我是主持人戴韶芬,，今天我們?yōu)榇蠹已埖降募钨e是中國土地問題專家鄭振源先生,。

鄭振源：各位網友好。

鳳凰網：土地問題從來都是中國歷史上的核心問題,，由土地問題衍生出來的小產權房問題,，土地拆遷問題都是和普通民眾息息相關的社會問題，近年來,，中國出現了很多由土地問題引發(fā)的社會矛盾,，比如說非法拆遷，浪費耕地等等,。中國第一部《土地管理法》誕生至今更是經歷了4次修改,，民間對于現行中國土地制度也存在很大的爭議。而鄭老正是參與了中國1986年第一部《全國土地利用總體規(guī)劃》的起草和制定,，也見證了第一部《土地管理法》整個立法過程,。想請問一下鄭老，您認為現今中國的土地制度存在哪些問題,，造成這些問題的根本原因又有哪些,？

現行土地管理制度與市場經濟有激烈沖突

鄭振源：現在中國的土地管理制度，實際是一個計劃配置制度,，但存在的問題就是跟現代的市場經濟發(fā)生激烈的沖突?，F在土地管理制度可以用三句話來概括：

第一句，就是它取消集體土地的建設用地使用權,，禁止集體土地進入市場,。然后由國家征地作為新增建設用地唯一的來源，由政府來壟斷整個建設用地的供應,。

第二句話,，政府在壟斷了建設用地供應以后，由國家編制規(guī)劃和計劃,，針對建設用地總量,、耕地保護量、基本農田保護面積制定一些指令性的計劃指標,，層層分解,，下達到基層。按照這些計劃指標來劃定土地用途區(qū),，規(guī)定每塊的用途,，所以完全是由計劃、規(guī)劃來決定土地的用途,。

第三句話,，就是規(guī)定一套高度集權的很復雜的審批制度，凡是用途、所有權的轉變都要經過行政審批,，這樣來保證它的規(guī)劃指標的實現,。這樣一個制度實行了十多年，現在弊病已經很明顯了：

第一個弊病是用低價征地,，來取得國家所需要的建設用地,，因為價格定的很低，造成有3000多萬失地農民貧困化,，而且由于補償費定得太低了,，老百姓不能接受，就強征強拆,，甚至造成很多命案,，造成很激烈的官民矛盾,。

第二弊病就是政府用低價征來土地,，又高價出讓，在近十年之內,，政府收入了大概7500億的土地出讓金收益,，這筆收益大大的促進了城市建設，大大的促進了土地城鎮(zhèn)化,，這是它的好處,。但是也造成了地方政府對土地出讓金的依賴。現在地方欠了一屁股債,，都要靠土地出讓金償還,，必須繼續(xù)大量征地。因為有這樣的利益,，所以造成政府官員以地謀私,、貪污腐敗，現在落馬的一些官員,，好多都是跟土地問題有關,。

第三個弊病就是下達的建設用地指標、規(guī)劃跟地方經濟發(fā)展需要脫節(jié),，地方拿不到指標就只好違法用地了,。指標在分解下達的時候，經過省,、市,、地層層幾級，到了基層村民手里頭根本很少,，有的十年都拿不到宅基地指標,，所以就滋生了大量的違法用地。

第四個弊病就是1/3的建設用地指標是通過劃撥使用，就是地方用地項目不需要繳出讓金,，這樣政府能夠用很低的成本來進行基礎設施建設,，所以基礎設施建設很快。但是也造成了一些政府大樓,、大學校,、大學城，還有大馬路,、大廣場等行政工程的建設,，浪費了很多土地資源。

第五個弊病就是2/3的計劃指標是通過市場出讓,，但卻是通過在兩個壟斷性的分割市場出讓,，一個是公用市場，公用市場是政府協議定價,，政府定價,、協議出讓。公共用地的出讓價定的很便宜,，2003年到2008年平均工業(yè)用地的出讓價一畝地才98000塊錢,，這樣子造成了公共用地的粗放利用。另外一些指標在房地產市場上出讓,，房地產市場是政府壟斷供應,，招拍掛出來了，這樣就造成了地價飛漲,、房價飛漲,，使得老百姓買不起房。

這些矛盾總體上就是計劃配置的土地管理制度與市場經濟有沖突,，甚至沖突到現在,，為了土地問題經常要死人，到如此嚴重的程度必須改革,。改革的核心就是要把這個計劃配置的土地管理制度改成市場配置,。

鳳凰網：1998年的《土地管理法》確立了土地用途管制為核心的土地管理制度，據您了解,，在具體的實踐中土地用途管制起到了怎樣的作用呢,？

鄭振源：它對促進基礎設施建設，促進土地城市化有很大的好處,。正因為中國城市建設成本低,，工業(yè)建設成本低，因此中國的制造產品成本也低,，取得低成本,、低價的優(yōu)勢,，得以打入世界市場，這是好處,。

保障房是賠錢買賣 住房問題須靠小產權房

鳳凰網：您特別強調用市場的力量解決土地管理中存在的問題,，那您能不能舉例具體談一談應該怎樣發(fā)揮市場的作用？

鄭振源：很好的一個例子就是小產權房,，小產權房就是一個市場經濟的產物,。深圳建了35萬棟的小產權房，解決了700到800萬外來人口的住房問題,，功勞很大,。北京市在2007年的調查里顯示，它的房地產項目里面已有18%是小產權房,，還有好多農民提供的一些“廉租房”給農民工住,，所以在這個期間，北京市的房價沒有大漲,，這就是小產權房的好處,，市場經濟的好處。

現在卻要一個勁地封殺小產權房,、不許建,、不許蓋,，但是農民工的住房問題,，低收入者的住房問題怎么解決呢？政府想依靠用修建保障房的辦法來解決,，但是保障房對政府來說是一個賠錢的買賣,。保障房是劃撥用地，不能收出讓金,，蓋了房子以后要回購成國家的房子,，就要花錢。然后公租房租出去,，還給房租補貼,。所以對政府來說，建設保障房是一個很大一個經濟負擔,。

靠保障房這個辦法在香港,、新加坡這些大市場上可以有用，因為這些城市人口已經基本上固定了,、穩(wěn)定了,，但是現在中國每年大城市，像北京去年一年增加35萬的長住人口,，怎么靠保障房解決得了,？所以必須依靠小產權房，必須開放你的房地產市場，讓這些土地參與進來,。

鳳凰網：但是中央農村領導小組副組長陳錫文提出,，在土地問題上，規(guī)劃大于所有權,，在允許規(guī)劃的條件下,，再發(fā)展市場經濟的作用，您怎么看他這個觀點,？

鄭振源：陳錫文的思想還是停留在1982年陳云說的,，農民經營主要要靠計劃經濟、市場經濟為輔的思想上面,。他現在還是這個思想,，但這個觀點直接和中央十八界三中全會提到的市場在資源配置中起決定性作用相反，我認為這個觀點不對,。我寫過一篇文章,，就對這個觀點進行批駁。

市場應該在土地資源配置中起決定性作用

鳳凰網：您如何看待在土地問題上“規(guī)劃”的作用,？

鄭振源：三中全會決定說了在資源配置市場起決定性作用,，后面一句話，就是更好發(fā)揮政府的作用,。那就是說政府要發(fā)揮作用,，但是不能取代市場起決定性作用。應該是由市場起決定性作用,，政府是起彌補市場缺陷的作用,。所以那個規(guī)劃應該徹底改掉。現在的規(guī)劃是政府決定土地資源的基本配置,，以后應該是市場決定土地資源的基本配置,。而政府的規(guī)劃是市場配置的調節(jié)，起調節(jié)作用,。

鳳凰網：但現實的情況是,，由于這個規(guī)劃的存在，而規(guī)劃往往與公權力相關比如土地審批,，土地指標規(guī)劃等,，這樣就很容易導致腐敗問題。那么在具體實踐中,，政府應該如何更科學地進行規(guī)劃,？

鄭振源：要解決土地問題上的腐敗，唯一的出路就是在土地資源上搞市場配置,，開發(fā)商開發(fā)項目要拿地,，他去找市場,，不找市長，只有這樣才能杜絕以地謀私腐敗的問題,。并且國有土地的經營也按市場方式經營,。

鳳凰網：十八屆三中全會全面深化改革的決議里有提到，要取消很多領域的行政審批,。您認為土地審批可能取消嗎,？

鄭振源：土地審批不能完全取消，但是可以大大強化,。比如有很多市場能干好的地方,，就不用政府審批，容易發(fā)生市場失靈的地方可以有政府審批,，這樣就可以大大縮小現在行政審批的工作量了,。

鳳凰網：同樣是1998年的《土地管理法》，它強調土地用途的管制,，但同時也確立了保護耕地的基本國策,。您認為這兩者之間有存在邏輯上的關聯嗎？

鄭振源：1998年的《土地管理法》就是按照中央要嚴格保護耕地,，嚴格控制建設用地的精神制定的,。十一屆三中全會說是要盡快制定土地法，1985年就出臺了第一部《土地管理法》那時候的《土地管理法》就是為了解決耕地保護問題,。

而1998年的修改還是按照要嚴格保護耕地,，嚴格控制建設用地來制定的。所以對保護耕地規(guī)定得很嚴,。

18億畝紅線是一個不很科學的預測數

鳳凰網：據您了解,，當時保護耕地這個基本國策出臺的背景是怎樣的？

鄭振源：為什么要提保護耕地,？是這樣的，在改革開放以前,，農業(yè)是計劃經濟,，統(tǒng)購統(tǒng)銷，在人民公社這樣一個制度之下農業(yè)經營了20多年,，經過大躍進,、文化大革命兩次折騰，到1978年的時候,，人均糧食產量才317公斤,，還沒有解決溫飽問題，所以十一屆三中全會就決定,，要把加快農業(yè)發(fā)展作為第一經濟建設任務,。按當時的統(tǒng)計數,，耕地面積從1957年的16億畝到1978年只剩了14億畝，少了兩億畝,，因此在1982年的一號文件里頭,，就提出來“控制人口”、“保護耕地”是我們的國策,。到了1985年,，也就是1982年以后，中國就開始實行推廣聯產承包責任制,，這樣糧食取得大豐收,，經過四年時間，人均糧食產量從317公斤提高到390公斤,，解決了溫飽問題,。但是出來一個問題，賣糧難,，糧食都過剩了,。所以1985年馬上調整了糧食政策，降低糧食收購價格,。同時由于經濟建設高潮大量占用耕地,，所以1985年耕地大面積地減少，一年減少了1500萬畝,，同時糧食也大量減產,，減產了4000多萬噸，這樣子就驚動了中央,，馬上成立了一個國家土地管理局,，出臺了一部《土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā樊敃r出臺背景就是為了保護耕地,。

但是問題是出臺以后，在1991年,、1992年,、1993年鄧小平南巡講話以后，又出現了一個積極建設高潮,，又大量地占用耕地,，一年減少幾百萬畝的耕地，所以中央就發(fā)布了一個文件,，要用世界上最嚴格的土地管理制度來保護耕地,，嚴格控制建設用地，所以1998年的《土地管理法》就是這個背景出臺的,。

鳳凰網：就耕地保護而言,，18億畝紅線對于大家來說特別熟悉的,。據您所了解，當時這個“十八億畝紅線”決策是怎么出臺的,？

鄭振源：提“18億畝紅線”是為了保證農業(yè)發(fā)展,，保證糧食安全，保證農業(yè)發(fā)展,。我們國家的經濟發(fā)展總趨勢,，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。要搞工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化必然要占用耕地,，古今中外都是如此。所以假如在一個國家,，耕地人口資源不多,，可以被開發(fā)的新耕地不多，那么耕地面積就要減少,。在30多年間,，中國在黑龍江、內蒙,、新疆,、云南等地區(qū)開發(fā)了2億多畝，雖然在30年內中國建設用了1億多畝耕地,，還是做到了耕地總量基本穩(wěn)定,。在這個期間，建設用了1億多畝耕地,，農村勞動力減少了1千萬人,，但是糧食產量還是從3億噸增加到6億噸了。為什么,？這個增加不是靠耕地保護,，是靠提高單產。所以以后農業(yè)發(fā)展要保證農業(yè)四化同步進行,，同步發(fā)展,，必須走市場化用地的道路，提高單產來解決問題,。

鳳凰網：據您了解，這個18億畝怎么計算出來的,？

鄭振源：18億畝,，這是一個不很科學的預測數。當時我們編制第三輪總體規(guī)劃的時候,，一開始提的2000年耕地紅線是17.6億畝,，當時這個規(guī)劃送到國務院審查的時候,，溫家寶總理不同意，說必須給我保18億畝,，所以說18億畝,。但是我認為這個耕地紅線不應該是一個死的，不可逾越的紅線,，應該是彈性的數據,。假如是到了2000年我們單產提高多了就用不了18億畝。假如到那個時候,，單產提不上去,，那18億畝還不夠。

耕地紅線不應該是不可逾越的

鳳凰網：那您是否贊成這種以劃紅線的方式保護耕地,？

鄭振源：不應該是一個死的,、不可逾越的紅線。這個紅線定了以后,，現在是用來控制建設用地,。在2006年的時候，據國土資源部的統(tǒng)計數據,，耕地只有18.3億畝,，那么如果要保18億畝，15年內就只能用3000萬畝耕地了,，國土資源部建設用地的指標是嚴格控制,，但是底下指標卻不夠了。

現在18億畝耕地實際上有很多耕種的是陡坡地,，25度以上的陡坡地,。還有好多是農民進城了，地荒了,，或者不好好種,。所以能不能夠保證糧食產量不能以18億畝作為標準，要以當時的糧食產量為標準,。

鳳凰網：您能具體談一談怎如何用市場的力量,，在更自由的土地制度下解決咱中國13億人口的吃飯問題嗎？

鄭振源：農業(yè)能夠跟工業(yè)化,、城市化同步發(fā)展的話,，應該走市場化的道路。走市場道路就是城市用地,、工業(yè)用地要按市場化的方式取得,，要減少劃撥用地，工業(yè)用地要按正常的市場價格取代,，不能用低價來取代,，這樣就可以做到減少建設用地,，真正的保護耕地。在耕地方面,，農業(yè)經營首先要實行人口城鎮(zhèn)化,，把那個農業(yè)轉移人口完全轉移到城市里去，這樣子他們可以完全放棄壟斷的承包地,、宅基地,，這樣農民就可以擴大經營規(guī)模，采用新技術,，增加物質投入,，這樣提高單產，提高勞動生產率,。通過這個辦法,，才能解決農業(yè)的發(fā)展問題。

鳳凰網：對于這一套十多年前確立的土地管理制度,，您覺得到今天是否還完全適用,？有沒有進一步改革的必要？

鄭振源：不行,，必須打破現在的土地管理制度,，比如說原來要實現人口城鎮(zhèn)化，農村轉移人口完全入城,，城里頭給他提供房子,，提供學校，提供醫(yī)療,，提供醫(yī)院,，提高公共保障。那城市用地就要擴大,，應該是通過市場化的方式取得城市用地,、工業(yè)用地。

而農村擴大經營規(guī)模得靠市場化的發(fā)展,，通過市場化的方法把土地,，把耕地流轉到種田人的手里頭，這樣子才能夠擴大經營規(guī)模,。

土地制度改革最大阻力：計劃經濟思維和土地財政依賴

鳳凰網：您認為阻止這種改革進一步發(fā)展的阻力有哪些,？

鄭振源：要實現土地資源的市場配置，現在看來最大的阻力是在兩個方面,。一方面就是政府部門的計劃經濟思維,，現在三中全會以后，陳錫文發(fā)表這個市場不能起決定性作用,，要規(guī)劃起決定性作用的觀點,，還有國土部里頭一再強調如何加強管控，加強規(guī)劃條款,。這說明這個思想還是計劃經濟思想,，沒有轉變過來，這是一方面的阻力,。第二個方面的阻力是因為土地資源實現市場化配置以后,，那政府就收不了出讓金，收不了出讓金,，地方財政就要垮臺,，銀行就要垮臺，所以地方政府很反對集體土地入市,，阻力就在這兒,。

鳳凰網：你剛才提到計劃經濟思維，那您覺得這種思維核心存在的問題是什么,？

鄭振源：三中全會決定講的很好,，三中全會主要精神第一條，就是要讓市場在資源配置中起決定性作用,，政府更好地發(fā)揮政府的作用,。第二句話，要建設統(tǒng)一開放,、競爭有序的市場體系,。但是這兩個精神一到土地制度的改革上，就給部門意見打了折扣了,。

打折扣表現在什么地方,？比如說決定說要增加農民的土地財產權，但是就不提給集體土地建設用地的使用權,，而宅基地能否落實還要搞幾種試點,。第二個，對那個集體土地入市的范圍也做了嚴格的規(guī)定,。國務院中心的“383”改革方案里頭,，提的是集體土地入市，三中全會里頭決定提的是經營型建設用地可以入市,。而經營性建設用地就是集體經濟組織批準的,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地可以入市，其它都不能入市,。這樣子就限制了集體土地入市的范圍了,。三中全會以后，國土資源部發(fā)文，嚴格打擊小產權房,，小產權房不是一個經營性建設用地嗎,？為什么不能？就是把集體土地入市的范圍加以嚴格的限制了,。

特別強調集體土地入市要在符合規(guī)劃和土地管制的前提之下才能入市,，但是不談規(guī)劃應該怎么改，土地管理制度怎么改,。按照現在的規(guī)劃,，現在的土地管理，集體土地根本沒有入市的空間,。所以三中全會決定以后,，有好多學者看了，而這還是在土地問題上高開低走,。從這些部門意見來看,，很少有集體建設用地能夠入市的，估計入市的范圍很小,。但是集體建設用地的范圍小了,，就形不成競爭性的建設用地市場了。沒有競爭性市場,，就形不成一個能夠合理反映土地稀缺程度的市場價格,，就沒辦法進行市場配置了。

鳳凰網：十八屆三中全會里面深化改革的決議和2014年的“一號文件”里面都提到實行農村集體用地與國有土地同等入市,，同權同價,，是不是意味著以后農村的集體用地被征收的時候，可以享受和國有土地同樣的賠償權,？

鄭振源：是,。按中央的這個建設開放、競爭性的市場體系,，入市的集體土地跟國有土地必須是平等的,，在市場上平等競爭，那必須有平等的產權,。所以現在要做到同價,，必須給集體土地和國有土地同樣的擁有權。

在法律上首先要修改憲法,，刪掉城市土地國有這一條,，讓集體土地也能夠參與城市建設。還有修改土地法,，修改物權法,，明確的給集體土地建設用地使用權,。這個權在物權法中是沒有的。第三個,，要修改管理法跟物權法,，給予農村宅基地使用權、處分權,，這樣子才能做到同權了,。

深化土地制度改革必須經過一場思想大辯論

鳳凰網：您如何評價十八界三中全會全面深化改革的決議包括2014年的“一號文件”里面關于土地問題的改革方案？您是否贊同它的改革方向,？

鄭振源：三中全會的決定在土地制度改革上出現高開低走的情況，在土地制度改革上還有好多思想障礙,。部門之間,，部門里頭的計劃經濟思維的定向思維的影響。所以要全面落實三中全會決定還得有一場大變革才行,。

鳳凰網：那您認為應該如何實現這種轉換,？

鄭振源：必須經過一個思想大辯論才行。最近幾天,，國土資源部召開的土地制度改革的座談會,，出來的還是嚴格加強土地管控，還是計劃經濟思維,。所以我看必須由中央深化改革小組組織開展一個大辯論,，徹底地解放思想，才能夠落實三中全會市場起決定性作用這一條,。

鳳凰網：您認為這種的轉變在2020年前能夠完成嗎,？

鄭振源：那要看中央的決心了。但還有一個難處就是必須進行財稅制度改革,，消除地方政府對出讓金的依賴,，這樣土地制度改革才能夠啟動。要改革財稅制度使地方政府能有一個穩(wěn)定的地稅收入,，這是一個很艱難的任務,，需要很長的時間。所以能不能在土地制度上面落實三中全會的決定,，這要看財稅制度改革的進度如何,，中央是不是有糾正政府部門的那些計劃經濟思維。

保護農民權益應賦予農村集體土地和國有土地同樣產權

鳳凰網：習近平在去年12月份中央農村工作小組會議上,，針對農村的土地制度改革,，提出了三條底線不能突破，四個不能,，尤其強調不能損害農民的利益,，您是如何評價當下農村的土地流轉制度,？

鄭振源：現在不是損害農民利益的問題，而是能不能給集體農民和國有土地平等的產權問題,。三中全會決定上,，增加農民的財產權，增加了一條,，農民的承包經營權可以抵押,，但是就是這一點點，沒有提要給農民建設用地使用權的問題,。所以我認為要保護農民利益,，應該給集體土地跟國有土地同樣的產權，這才是真正保護農民,，保護農民權益,。

鳳凰網：您理解的合理的土地流轉關鍵點應該包括哪一些？

鄭振源：要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場,。首先要修改憲法,，去掉“城市土地國有”這一條，就是給農民有平等的產權,，修改物權法,，修改土地管理法，給農民建設用地使用權,，給予可以轉讓的宅基地使用權,。

第二要明確集體土地入市的主體應該是誰，現在農村集體土地入市的市場主體是村支書,、村主任,，就是村主任把地賣了，農民還不知道,，就出現了烏坎事件,。所以，集體土地入市,，市場主體是誰應該要有明確規(guī)定,。

第三要修改財稅制度，不會影響地方的財政,。第四條要制定一個《城鄉(xiāng)土地市場管理法》取代現在的《城市房地產管理法》,，制定一些集體土地入市的市場交易規(guī)則。

再有一條,，就是要改革現在的規(guī)劃方法,，跟土地用途管制制度。集體土地入市必須有規(guī)劃,，要有規(guī)劃,，但不是現在的規(guī)劃,，按現在的規(guī)劃根本沒有入市的空間。能夠做到這幾條,，就能夠實現集體土地有序的入市,，建立起真正的土地市場來。

鳳凰網：感謝鄭老師,，感謝各位網友,，歡迎網友繼續(xù)收看下一期的“自由談沙龍”。