經(jīng)濟高速增長時期往往伴隨嚴(yán)重腐敗

美國歷史上腐敗叢生,，觸目驚心，而且從統(tǒng)計上看具有明顯的階段性,。美國歷史上腐敗高發(fā)期共有三次,，它們分別集中出現(xiàn)于：1840年前后，指數(shù)在0.611至0.870之間,；1857至1861年間,，指數(shù)在0.711和0.837間；19世紀(jì)70年代,，即共和黨總統(tǒng)格蘭特執(zhí)政期間（1868-1876）,，指數(shù)創(chuàng)下1.03的歷史紀(jì)錄。在20世紀(jì)20年代又上揚至0.274,。

腐敗高發(fā)的時間,、地點和領(lǐng)域,，大都有規(guī)律可循。美國歷史上腐敗最嚴(yán)重的時期恰恰是經(jīng)濟高速增長的時期,。具體說,，美國腐敗現(xiàn)象的高發(fā)期和工業(yè)化和城市化進程加速、人口流動和市場規(guī)模迅速擴大,、資本急劇膨脹和大財閥涌現(xiàn),、政府規(guī)模小和治理質(zhì)量差等因素，其間呈現(xiàn)出很強的相關(guān)關(guān)系,，或許也存在某種因果關(guān)系,。

其中特別值得一提的是，市政工程建設(shè),、新興產(chǎn)業(yè)部門和與之密切相關(guān)的土地批租及特許經(jīng)營權(quán)發(fā)放,，往往成為商人集團和腐敗分子貪婪目光聚焦的對象。而經(jīng)濟高速增長與腐敗高發(fā)兩者在時間上重合的這一歷史階段是否可以被省略或跳越,？從其他已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化的資本主義國家之歷史看,，似乎還沒有成功省略或跳越的先例。

而腐敗無外乎體制型,、收買型兩類

對腐敗進行分類的標(biāo)準(zhǔn)很多,。大體而言，它可以被分為兩大類,，即體制型腐敗和收買型腐敗,。

體制型腐敗含義為：政治行為者通過有選擇性地授予經(jīng)濟特權(quán)或限制準(zhǔn)入來創(chuàng)造經(jīng)濟租金，并利用經(jīng)濟租金鞏固,、加強其對政府的控制,。這類腐敗的基本特征是政治行為者操縱經(jīng)濟系統(tǒng)，政治過程腐蝕經(jīng)濟生活,。換言之,，財富創(chuàng)造者的權(quán)利時刻受到來自政治權(quán)力的威脅，以至于他們不得不投靠,、依附于政治權(quán)勢集團,。

收買型腐敗含義與之相反：各種經(jīng)濟利益集團通過行賄政府官員影響立法司法、政府管制和政策制定,，并最終服務(wù)于自身的特殊利益,。此類腐敗的基本特征是經(jīng)濟行為者操縱政治，經(jīng)濟利益腐蝕政治過程,。經(jīng)濟學(xué)中討論的所謂“俘虜理論”,，即公職人員受賄而成為利益集團的俘虜，便屬于典型的收買型腐敗。

政府支配公共資源能力強大,，產(chǎn)生尋租空間

從根本上說,，美國這一時段的腐敗濫觴于經(jīng)濟對政治的支配，即商人集團對官僚集團的收買和控制,。它們之間的關(guān)系類似于經(jīng)濟學(xué)中的“委托—代理”關(guān)系,。政府之所以成為被俘獲的對象主要是因為它的手中握有大量公共資源，其中包括財政預(yù)算支出,，諸如土地和礦產(chǎn)等公共財產(chǎn),、非中性的法律規(guī)章制度的設(shè)立等；同時,，運轉(zhuǎn)政府的公職人員在分配公共資源的過程中擁有一定的自由裁量權(quán)。

經(jīng)濟規(guī)模的擴大意味著公職人員在腐敗交易中可攫取的財富必然增長,。而政府對市政規(guī)劃的大規(guī)模投資又為公職人員創(chuàng)造了大量以權(quán)謀私的機會,。此外，美國地方政府對經(jīng)濟和社會的行政管理亦逐步加強,。一批規(guī)章制度的頒布與實施刺激了公職人員創(chuàng)造租金的動機,，并增加了其操縱經(jīng)濟活動的可能性。

工業(yè)化相伴城市化,，新移民更關(guān)心個體利益,，而非官員品德

至1900年，美國城市人口從1860年的600萬增至2400萬。其50個主要城市中的移民人口已占城市總?cè)丝诘乃姆种?；在有些城市,，這一比例甚至高達(dá)48%。新移民急切需要擺脫卑微的身份,，因此,，他們更多關(guān)注的是能否通過選舉這一權(quán)力或利益再分配過程來改變自身命運，而不大在意政府官員的誠實品格與廉潔作風(fēng),。

在他們眼中,，效忠代表自身利益的某個人，帶來的實惠高于效忠抽象的法律和道德準(zhǔn)則,。新城市移民的這種趨利心理隨即被政治機器加以利用,。以就業(yè)機會、住房以及公民證為誘餌,，政治機器輕而易舉地收買了眾多選民,，并借此維持并鞏固了自身的執(zhí)政地位。

金錢腐蝕權(quán)力的勢頭也難以遏制

在19世紀(jì)末的美國,，金錢腐蝕權(quán)力的發(fā)展勢頭愈發(fā)不可遏制,，實業(yè)和金融巨頭聚斂了大量財富。憑借手中的金元,，他們瘋狂“收購”公職人員持有的政治權(quán)力,。結(jié)果，美國政府不但在財力上和經(jīng)濟寡頭們相比黯然失色,，而且其治理能力和意志也軟弱渙散,，難以與之抗衡。社會成員間財富分配的極度不均,，導(dǎo)致了貧富階級之間或不同階層與行業(yè)之間討價還價能力的嚴(yán)重失衡,。

當(dāng)“強盜貴族”們侵犯弱勢群體權(quán)益時,，他們往往可以通過買通法官或操縱司法程序而逍遙法外,。于是，在金錢的利誘下,，治理者最終淪為那些慷慨行賄的被管制者的俘虜，從而使“強盜貴族”們逃脫了本應(yīng)履行的賠償責(zé)任,，而弱勢群體的應(yīng)得利益卻無從保障,。

法律的落后更是為腐敗提供了土壤

這一時段內(nèi)美國法律法規(guī)的不健全或相對滯后,，也是不能不被提及的,。彼時的美國法律,，針對腐敗行為設(shè)置的相應(yīng)懲罰措施過于寬松,。這樣，當(dāng)賄賂數(shù)額巨大,、被揭發(fā)的幾率很小,、懲罰措施又非常溫和時,，權(quán)錢交易式的腐敗行為必將擴散蔓延。另外,，當(dāng)時的法律同樣缺乏對公職人員某些腐敗行為（如泄漏內(nèi)部信息）的裁定標(biāo)準(zhǔn)，處理具體案例時對尺度的把握彈性又很大,。

健全的法律和司法體系是防止腐敗發(fā)生的基本制度保障

1883年美國國會通過的《彭德爾頓法》確立了一套以功績制為核心的文官選拔和獎懲機制,，打破了政治機器壟斷職位任命權(quán)的局面，從而重挫了分贓交易者的囂張氣焰,。

此后,，為保證政府廉潔,、防止金錢對選舉的滲透和腐蝕，國會相繼通過了一系列與抑制腐敗密切相關(guān)的法律,，比如禁止公司向聯(lián)邦公職候選人捐款的法律（1907年）,、競選經(jīng)費公開法（1910年）、聯(lián)邦反腐敗行為法（1925年）和禁止聯(lián)邦文官參與政黨活動的哈奇法（1939年）等,。這些法律反映出廉潔而高效的政府應(yīng)遵循的三個原則,，即高度透明性、強烈的責(zé)任感,、權(quán)力限制,。

將法律落實還需要行之有效的執(zhí)行機構(gòu)

對腐敗行為的制約有賴于法律規(guī)章制度的不斷完善，更離不開監(jiān)督執(zhí)行這些法律規(guī)章的獨立機構(gòu),。在美國,，負(fù)責(zé)調(diào)查和起訴公共腐敗行為的聯(lián)邦刑事機構(gòu)，有司法部公共廉潔處,、聯(lián)邦調(diào)查局和獨立檢察官,；非刑事公共廉潔機構(gòu)包括司法部律師辦公室、政府道德辦公室,、監(jiān)察長辦公室和白宮律師辦公室等,。20世紀(jì)以來，近80%的公共腐敗案件是由聯(lián)邦檢察機構(gòu)依據(jù)《腐敗行為法》提出訴訟的,?？梢姡?lián)邦檢察機構(gòu)對各州和地方官員腐敗行為的稽查和偵破工作還是卓有成效的,。

利益集團間沖突形成制衡和監(jiān)督,，有效抑制腐敗

勢均力敵的黨派之間出現(xiàn)利益沖突并形成的相互制衡與監(jiān)督，客觀上成為抑制腐敗的有效途徑之一,。通常意義上講,，現(xiàn)行腐敗體制的既得利益者不會生發(fā)變革現(xiàn)狀的需求或動機,。真正意義上的挑戰(zhàn)者來自那些不能從現(xiàn)行制度中受益、卻試圖以改革為旗號重新確立權(quán)力分配機制的利益集團,。

政治上的競爭以及支配政治競爭的強大利益集團,，使他們均產(chǎn)生了以腐敗罪名指控反對派或潛在挑戰(zhàn)者的動機，從而在客觀上提高了隱蔽性腐敗行為被曝光的可能性,。與此同時，政治利益的沖突也會激勵法官嚴(yán)厲處罰政治對手構(gòu)成犯罪的腐敗行為,。甚至在十分腐敗的司法體系下,，法官仍具有把異己政黨的腐敗官員繩之以法的主觀意愿。

設(shè)立公職人員管轄范圍的交叉重疊區(qū)域,，是縮減其自由裁量權(quán)的又一個有效辦法。如果每個公職人員掌控的是一個界限鮮明的勢力范圍,，且在這個范圍內(nèi)他們擁有生殺予奪的權(quán)力,，那么腐敗的社會危害便將達(dá)到最大值。

公共權(quán)力的交叉重疊便是針對這種危害而被設(shè)計出來的,，它們既可以是縱向重疊的,，也可以是橫向交叉的。從某種意義上講,，盡管由此引起的交易成本會增加,，但權(quán)力的重疊與交叉將大大減弱公職人員與私人利益集團討價還價的能力,。

公共輿論及媒體監(jiān)督，有時比嚴(yán)刑峻法更有效

19世紀(jì)末,，隨著印刷技術(shù)的改進，報業(yè)成本大幅度降低,，而城市的擴張和人口的增長則使報紙需求量迅速增加,。這一時期，美國新聞媒體在財政上逐步脫離對政治機器的依附,，獨立性日益增強,。1870年，獨立性城市報紙的比例僅為11%,。至1920年，這一比例上升至62%,。新聞媒體不再是政黨,、行業(yè),、地區(qū)等特殊利益集團的工具，而視自己為社會良心的代表,，努力表現(xiàn)出與它們涇渭分明的立場,。在遏制腐敗的過程中,，通常是由新聞媒體對腐敗事件或腐敗人物的披露為先導(dǎo)。

新聞媒體的窮追不舍和深度挖掘,，一方面促進了公民道德意識的覺醒，另一方面對潛在腐敗官員產(chǎn)生震懾作用,。它們對政治丑聞的揭露和批判，還往往導(dǎo)致政治家競選敗北,、引發(fā)檢察機構(gòu)進一步調(diào)查介入。就抑制腐敗的效果而言,，一股強有力的公共輿論監(jiān)督力量有時比嚴(yán)酷法律的作用更為顯著。

隨著美國經(jīng)濟的發(fā)展和國力的積累,，國民教育水平和素質(zhì)普遍提高。公眾參與政治生活的熱情高漲,，公民道德意識和社會責(zé)任感不斷增強,。進入20世紀(jì)，以消除政府腐敗,、改善政府管理、擴大公民政治參與為宗旨的進步主義運動掀起了公共部門的改革浪潮,，地方事務(wù)由選民公決決定、參議員直選等制度的確立,，均對于推動美國政治的進一步民主化、降低公共部門的腐敗程度發(fā)揮了重要作用,。

制度設(shè)計上要避免腐敗萌生，同時提高交易成本

以限制或避免腐敗萌生為目的的制度設(shè)計,，乃使腐敗收益減少的一個重要渠道。腐敗收益取決于政府產(chǎn)品的稀缺性和公職人員的自由裁量權(quán),。引入一種旨在利用政府內(nèi)部壓力抑制腐敗的競爭性官僚系統(tǒng)，是達(dá)到上述目的的關(guān)鍵因素,。在這種系統(tǒng)下,，每個人都有權(quán)獲得某種利益,，且公職人員很難在不被發(fā)現(xiàn)的情況下給某些人以超過其應(yīng)得利益的好處,。在美國，公民的護照,、駕駛執(zhí)照和營業(yè)執(zhí)照并不是稀缺資源,。如果一位官員向合格的申請者索取賄賂，申請者會自然地產(chǎn)生舉報該官員索賄事實的動機,，因為他完全可以向其他官員重新申請并獲取同質(zhì)的服務(wù),。在這種情況下，由于腐敗動機的產(chǎn)生受到抑制,，賄賂自然大幅度減少,。

由包括立法、司法和行政在內(nèi)的廣義政府壟斷性地掌握并分配公共資源,、提供公共物品,、實施政府管制，通常被認(rèn)為是產(chǎn)生腐敗的溫床,。當(dāng)一種經(jīng)營被宣布為非法時,，為保證自己能夠繼續(xù)從事該行當(dāng)，企業(yè)易產(chǎn)生行賄動機,，而公職人員也擁有了操縱法規(guī)索賄的機會,。在美國實行禁酒的1919年至1933年間，非法生產(chǎn)和兜售酒類猖獗一時，執(zhí)法官員的貪賄之風(fēng)也愈刮愈烈,。而當(dāng)政府最終解除該禁令后,，行賄的必要性便喪失殆盡，與之相系的索賄自然無從談起,。

影響腐敗的關(guān)鍵變量在于勢均力敵的沖突利益之產(chǎn)生和維持

美國的腐敗由猖獗走向溫和,、并長期穩(wěn)定在一個較低的水平上，原因很多,，但根本原因恐怕還在于沖突的利益或利益集團間的競爭,，其中既包括壟斷財閥間的激烈爭奪，又包括公共部門間的制衡掣肘,，還包括當(dāng)時愈演愈烈的階級斗爭，以及新聞媒體作為一個擁有獨立利益之集團的出現(xiàn),。換言之,，影響腐敗成本和腐敗收益、或影響腐敗之相對價格的關(guān)鍵變量,，在于勢均力敵,、分庭抗禮的沖突利益之產(chǎn)生和維持。

治理腐敗是一個過程,，需要等待時間和時機

如果腐敗的嚴(yán)重程度和工業(yè)化城市化速度之間的相關(guān)性命題被證實,，如果人均收入和平均受教育水平的提高是減少腐敗的長效藥，如果懲治腐敗的社會共識有賴于重大突發(fā)事件,，如果消除腐敗的成本在一定歷史時期高于腐敗減少帶來的收益,，那么腐敗治理問題在一定程度上便轉(zhuǎn)換成耐心、甚至容忍問題,。從經(jīng)濟學(xué)上講,，理想的狀態(tài)是讓治理腐敗的成本和收益在邊際上相等，而非徹底鏟除腐敗,。