行政訴訟法的本質(zhì)是一部“民告官法”

行政訴訟法是就如何糾正行政機(jī)關(guān)侵權(quán)行為和追究行政機(jī)關(guān)責(zé)任的法律,。行政訴訟是人民法院在當(dāng)事人雙方和其他訴訟參與人參加下,，審理和解決公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的行政案件的活動(dòng),。即行政訴訟必須有一方是公民,、法人或者其他組織與另一方行政機(jī)關(guān)的行政糾紛的存在為前提,，但是，僅有這一糾紛并不一定有訴訟,，必須是公民,、法人或者其他組織向人民法院告了行政機(jī)關(guān)。

此次人大常委會(huì)審議行政訴訟法修正案草案,，意味著行政訴訟法是中國(guó)三大訴訟法中最后修訂的，而且它是一部“民告官法”,，即直接規(guī)范公民與政府的權(quán)利義務(wù)，由法院對(duì)政府的行政行為做出司法審查,。因此,，修訂行政訴訟法對(duì)于建設(shè)法治國(guó)家、推進(jìn)依法行政,，其意義更為直接。

現(xiàn)行的行政訴訟法施行二十余年未修訂，內(nèi)容已顯落伍

現(xiàn)行的行政訴訟法于1990年正式施行,，這部“民告官法”對(duì)推進(jìn)中國(guó)法治進(jìn)程有深遠(yuǎn)意義,。二十多年前，電影《秋菊打官司》里那個(gè)挺著大肚子“要討一個(gè)說(shuō)法”的農(nóng)婦秋菊,，成為一個(gè)時(shí)代的象征,。其實(shí),，這部電影就是以行政訴訟法施行為背景的。

然而在該法施行的這二十多年里,，民事,、刑事訴訟法都已經(jīng)歷了兩次大的修訂，唯獨(dú)行政訴訟法還保持著當(dāng)初的面貌,。如今,，這部法律的內(nèi)容已顯得落伍了,。這也是全國(guó)人大將其列入修訂計(jì)劃的原因。

中國(guó)行政訴訟案件原告勝訴率不足一成

雖然,，各地法院近些年來(lái)也紛紛推出“行政審判白皮書(shū)”,，“成績(jī)單”看上去很美，但真問(wèn)題不容回避,。比如,，深圳市中院發(fā)布的《行政審判白皮書(shū)2012》披露：2012年深圳全市法院共新收行政案件2531宗，但行政機(jī)關(guān)敗訴的只有6.8%,。如果草率得出結(jié)論,，認(rèn)為政府依法行政水平高，鮮有被判敗訴的,，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了,。

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德此前在接受媒體采訪時(shí)披露，中國(guó)行政訴訟案件原告勝訴率不到10%,，審判效果和質(zhì)量不容樂(lè)觀,，“究其原因，就是地方政府通過(guò)各種有形無(wú)形的方式對(duì)行政審判加以干預(yù),?！?/p>

事實(shí)上，一個(gè)普遍問(wèn)題是,，法院不敢,、不愿直接判政府?dāng)≡V，因而積極動(dòng)員公民一方將案子作撤訴處理,，以規(guī)避判決,，主要是規(guī)避做出政府?dāng)≡V的判決。江蘇省高級(jí)人民法院行政庭庭長(zhǎng)周茸萌稱,，行政案件實(shí)體裁判率不到全部審結(jié)案件的三成近七成協(xié)調(diào)撤訴結(jié)案,，最高人民法院給出的精確數(shù)字是27.21%。

立案難：民告官的門難進(jìn)

行政訴訟法實(shí)施24年來(lái),，中國(guó)法院行政案件每年受案量從近千件、上萬(wàn)件到現(xiàn)在的十二萬(wàn)件左右,，取得的成績(jī)有目共睹,，但相對(duì)于全國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的行政機(jī)關(guān)，不計(jì)其數(shù)的執(zhí)法活動(dòng)，每年區(qū)區(qū)十二萬(wàn)件可謂九牛一毛都不到,。

2011年,，全國(guó)以不予受理和駁回起訴結(jié)案的行政案件，占全部一審結(jié)案總數(shù)的7.8%,，是民商事案件的7.8倍,。如果考慮到各地各種“不讓秋菊打官司”的土政策，“隱性”的不立案事件更是不計(jì)其數(shù),。

行政訴訟告狀難已成為社會(huì)公眾普遍反映強(qiáng)烈的問(wèn)題之一,，在法院各類型案件中表現(xiàn)最為突出。這其中固然受地方保護(hù)主義影響,，人為限制了法院收案量,，也有大量案件因現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)受案范圍和起訴條件的不當(dāng)限制而被擋在了訴訟大門之外。

審理難：法院不敢,、不愿直接判政府?dāng)≡V

即使法院成功立案,，由于基層法院受制于地方，其司法公信不彰,，導(dǎo)致行政訴訟畸高的上訴率,、申訴率、上訪率,。2011年,，全國(guó)行政案件的上訴率達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的72.85%，是刑事案件的6倍,，民事案件的2.4倍；行政案件申訴率也高達(dá)8.5%,，是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍,。與此同時(shí)，進(jìn)京上訪數(shù)量持續(xù)走高,，2011年全國(guó)行政一審收案數(shù)量?jī)H占總數(shù)的1.8%,，但當(dāng)年到最高法院登記申訴上訪的行政案件，卻占全部申訴上訪案件的18.5%,。前述最高法的法官也坦率地說(shuō)：“縣法院審不了縣政府”成為普遍現(xiàn)象,，基層法院的一審功能幾乎形同虛設(shè)。

實(shí)踐中,，行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴不積極,，怠于履行應(yīng)訴、舉證,、接受司法審查職責(zé),，特別是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴更是步履維艱。而訴訟制度本身又缺乏相應(yīng)的剛性規(guī)制方式，導(dǎo)致法院在審查方式和強(qiáng)度上放不開(kāi)手腳,。

另外一個(gè)導(dǎo)致訴訟程序失靈的方面是現(xiàn)行行政訴訟法是以撤銷行政處罰類型作為制度設(shè)計(jì)模型的,，而在行政管理方式多樣化的今天，行政活動(dòng)方式日益豐富,，行政民事糾紛交織的現(xiàn)象相當(dāng)普遍,，很多行政案件形式上是行政爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)上往往爭(zhēng)議的是基礎(chǔ)法律關(guān)系,，而囿于行政訴訟職能定位在于審查行政行為的合法性,，對(duì)基礎(chǔ)法律關(guān)系往往不涉及或涉及得不夠，導(dǎo)致行政案件時(shí)常成為半截子工程,。

執(zhí)行難：民眾敗訴付出的是真金白銀,，政府?dāng)≡V卻只是白條一張

當(dāng)下的行政法官，在某種程度上,，就像一個(gè)包身工,，只要承辦一個(gè)案件，不論審結(jié)與否,，往往都需要負(fù)責(zé)到底,。問(wèn)題的關(guān)鍵在于出口不暢，即使案件已經(jīng)審結(jié),，只要爭(zhēng)議沒(méi)有平息,，或者判決沒(méi)有執(zhí)行到位，法官都需要承擔(dān)一些看得見(jiàn)或看不見(jiàn)的責(zé)任,。

因此,，一方面要健全完善行政案件申訴機(jī)制，另一方面,，行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難問(wèn)題,，也是導(dǎo)致行政案件出不去的重要原因，司法實(shí)踐中清理執(zhí)行積案的重點(diǎn)往往也多發(fā)生在行政機(jī)關(guān)身上,。

這里固然有地方黨政機(jī)關(guān)干預(yù)司法的因素,，但法律制度不夠給力，缺乏相應(yīng)的應(yīng)對(duì),、制裁措施,，也是不可忽視的重要原因，有必要在修改法律時(shí)重點(diǎn)關(guān)注和有效解決,。否則,，民眾敗訴付出的是真金白銀，而政府?dāng)≡V卻只是白條一張,，無(wú)疑抵消行政審判職能作用,，也稀釋法律和司法的權(quán)威,。

地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理,，沒(méi)理由再不行使獨(dú)立審判權(quán)

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》已明確：推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理,，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。

在地方法院省以下實(shí)行直管的情況下,，基層法院的人財(cái)物不再受制于當(dāng)?shù)卣?，“包袱”已?jīng)扔下，基層法院再?zèng)]有理由不依法行使獨(dú)立的審判權(quán),。

在理順?biāo)痉w制的同時(shí),，應(yīng)抓住修訂行政訴訟法的契機(jī)，積極拓寬公民的救濟(jì)渠道,，更好保障法院的司法審查權(quán),。

應(yīng)當(dāng)把政府的各類行政活動(dòng)納入訴訟范圍

目前行政訴訟只能針對(duì)“具體行政行為”，而政府制訂的規(guī)范性文件作為“抽象行政行為”,，卻不能對(duì)其提起訴訟,。2007年，福建省平和縣下發(fā)了一個(gè)備受爭(zhēng)議的“紅頭文件”：沒(méi)有初中畢業(yè)證,，不能辦理結(jié)婚證,。盡管該文件后被廢止，但根據(jù)中國(guó) 現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定,，民眾對(duì)這樣荒唐的“紅頭文件”，并不能提起行政訴訟,。

目前,，行政訴訟法規(guī)定的受案范圍，局限于行政相對(duì)人受到人身權(quán),、財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的侵害,。受案范圍狹窄，使得行政相對(duì)人的合法權(quán)利受到侵害后得不到救濟(jì),，諸多方面的權(quán)利保護(hù)處于真空狀態(tài),。

修訂后的行政訴訟法應(yīng)增容受案范圍,，避免基層法院惡意限縮解釋，使訴訟無(wú)法實(shí)現(xiàn),。例如,，將現(xiàn)行受案范圍中的“對(duì)拘留、罰款,、吊銷許可證和執(zhí)照,、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰不服”修訂為“對(duì)行政處罰不服”,，并增加行政裁決,、行政確認(rèn)、行政合同等,，豐富行政行為的種類,。把政府的各類行政活動(dòng)納入訴訟范圍。

依法限制對(duì)行政訴訟的調(diào)解

現(xiàn)行的行政訴訟法是禁止行政訴訟調(diào)解的,。但是在行政訴訟案件辦理中,，有很多案件是通過(guò)庭外調(diào)解，爭(zhēng)議各方達(dá)成協(xié)議,，最終撤訴,。依據(jù)陜西省高級(jí)人民法院《關(guān)于建立行政案件協(xié)調(diào)處理機(jī)制的若干意見(jiàn)（試行）》。各地司法界都在嘗試對(duì)行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定又有所突破,。當(dāng)然行政訴訟引入調(diào)解還是應(yīng)有一定條件限制,。

例如，對(duì)于法律規(guī)定了明確標(biāo)準(zhǔn),、范圍,、幅度、程序的行政行為,，不能通過(guò)調(diào)解對(duì)之加以隨意處分,。依法限制對(duì)行政訴訟的調(diào)解，以制度硬約束法院及時(shí)對(duì)政府的違法行為做出判決,，避免以調(diào)解代替判決,、久調(diào)不判。