新《拆遷條例》為何難產(chǎn),？
公共利益的界定，直接關(guān)系到地方政府的強(qiáng)拆空間
本刊記者／楊正蓮
北京市海淀區(qū)人大代表溫惠玲的問(wèn)題,，海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)門頭村村民湛士勤對(duì)于強(qiáng)拆的擔(dān)憂,，有望在相關(guān)法規(guī)中得到明確界定。
但作為《物權(quán)法》的配套法規(guī),，原計(jì)劃在2008年完成修改的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,，修改近兩年卻尚無(wú)音訊。
日前,，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人均向《中國(guó)新聞周刊》表示,，拆遷問(wèn)題非常敏感，現(xiàn)在不適合接受采訪,，“新的拆遷法規(guī)什么時(shí)候能夠出臺(tái)還不好說(shuō),，事情本身比較復(fù)雜?！?/P>
一位曾經(jīng)參與過(guò)前期草案討論的法學(xué)專家透露:“聽(tīng)說(shuō)現(xiàn)在停下來(lái)了,。”
多年專注于征地和拆遷案件的北京律師楊在明甚至向《中國(guó)新聞周刊》直言:“我個(gè)人認(rèn)為這個(gè)《修改條例》,，可能出臺(tái)不了,。”
楊在明的理由是,，《物權(quán)法》非常明確地規(guī)定,，只有出于公共利益的目的，才可以征收土地和不動(dòng)產(chǎn),。但對(duì)于什么是公共利益,，又很難界定其內(nèi)涵和外延，“這個(gè)問(wèn)題一直是困擾司法界和社會(huì)各界的難題,?！?/P>
難題的核心在于，對(duì)于公共利益的界定,，直接關(guān)系到地方政府的權(quán)力空間,。
地方政府曾主導(dǎo)拆遷
中國(guó)的城市房屋拆遷制度始于上個(gè)世紀(jì)90年代。1991年6月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,，原因是為了配套《城市規(guī)劃法》,。
“城市規(guī)劃實(shí)施中遇到了規(guī)劃調(diào)整，這就需要拆房子,?！?北京才良律師事務(wù)所主任王才亮向《中國(guó)新聞周刊》解釋當(dāng)時(shí)的背景。
彼時(shí),，國(guó)有單位還是城市建設(shè)的主體,，拆遷以政府為主導(dǎo)，并不涉及公共利益和非公共利益的區(qū)分,，而指導(dǎo)思想則是通過(guò)舊城改造房屋拆遷,，改善城市居民的住房條件?！爱?dāng)時(shí)的補(bǔ)償是立足于安置,，被拆遷戶的居住條件大都得到了改善，所以老百姓比較擁護(hù),?！蓖醪帕琳f(shuō)。
1994年,，中國(guó)正式開(kāi)始城鎮(zhèn)住房制度改革,，并在當(dāng)年出臺(tái)了《城市房地產(chǎn)管理法》，由此拉開(kāi)了城市建設(shè)和房地產(chǎn)的市場(chǎng)化序幕,，開(kāi)發(fā)商成為中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的主力軍,。就在同一年，中國(guó)開(kāi)始推行分稅制改革,，地方政府開(kāi)始逐漸倚重土地財(cái)政,。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的拆遷和建設(shè)模式已經(jīng)發(fā)生了很大的改變。為了適應(yīng)這種變化,，2001年6月7日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改,，并于當(dāng)年7月1日正式實(shí)施。
修改后的條例,，仍然沒(méi)有區(qū)分公益和商業(yè)拆遷,，其運(yùn)作模式依然是建設(shè)單位向政府申請(qǐng)拆遷許可，獲批后實(shí)施拆遷,，發(fā)生糾紛由政府裁決,；被拆遷人拒絕拆遷的，實(shí)行強(qiáng)制拆遷,。
其中,，地方政府既是拆遷許可者,，又是爭(zhēng)議裁決者，并在無(wú)形中充當(dāng)了強(qiáng)拆的支持者,，理論上為官商“合謀”提供了現(xiàn)實(shí)的便利,，并逐漸發(fā)展成為拆遷矛盾的根源。
依據(jù)中國(guó)的土地管理制度,，建設(shè)單位不能直接從土地原有使用者手里取得土地，必須經(jīng)由政府,。按照法理,，政府需要先收回土地使用權(quán)，再轉(zhuǎn)讓給建設(shè)單位?，F(xiàn)實(shí)則是,，地方政府往往在沒(méi)有收回土地的前提下，就把土地轉(zhuǎn)讓給了開(kāi)發(fā)商,，并給予建設(shè)單位拆遷許可,，而政府退居幕后。
成為拆遷主體的開(kāi)發(fā)商,，為了追求利潤(rùn),，往往盡可能壓縮拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且把拆遷負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到房?jī)r(jià)里,。這樣就導(dǎo)致了相對(duì)于日漸升值的土地和房地產(chǎn)價(jià)格,，被拆遷戶往往覺(jué)得補(bǔ)償不足而不同意搬遷，矛盾由此引發(fā)并層出不窮,。
國(guó)家信訪辦從2003年到2006年接待的上訪人數(shù)當(dāng)中,，有近40%涉及拆遷，而在住建部,，這個(gè)比例甚至高達(dá)70%到80%,。
為此，國(guó)務(wù)院辦公廳,、國(guó)土資源部和住建部多次發(fā)布緊急通知,，要求處理好土地征收和城市拆遷問(wèn)題。
政府角色再定位
2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》有望規(guī)范拆遷活動(dòng),。該法第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要,，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體所有的土地和單位,、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,、維護(hù)被征收人的合法權(quán)益,，征收個(gè)人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件,。”
因與上述條款抵觸,，國(guó)務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》曾被傳言要停止執(zhí)行,。
為此，2007年8月十屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議上通過(guò)《城市房地產(chǎn)管理法修正案》,，其中規(guī)定:“為了公共利益需要,，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償,，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益,；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件,。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定,。”
此前,，關(guān)于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改已經(jīng)引起住建部的關(guān)注,。2007年4月初，由住建部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司主辦的全國(guó)城市房屋拆遷理論工作研討會(huì)上,，來(lái)自全國(guó)人大法工委,、國(guó)務(wù)院法制辦、住建部和全國(guó)各地拆遷管理部門的代表就《物權(quán)法》對(duì)城市房屋拆遷的影響達(dá)成了共識(shí):
首先,，需要對(duì)條例做出修改并上升為法律,，“與現(xiàn)實(shí)管理機(jī)制相適應(yīng)的能保留的應(yīng)該保留，從立法上不要做太大的變動(dòng),，以免影響社會(huì)穩(wěn)定和城市建設(shè)”,。
其次，對(duì)拆遷和征收的關(guān)系要進(jìn)一步研究,。
再次,，要堅(jiān)持實(shí)體和程序公正，保障被拆遷人或被征收人的居住條件,。
最后,，要堅(jiān)持與完善評(píng)估制度，擴(kuò)大公民的知情權(quán)和參與權(quán),。
隨后,，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改被正式提上工作日程。
據(jù)一位了解條例修改進(jìn)程的學(xué)者介紹,，目前為止,，相關(guān)部門至少提交了兩次修改草案，但是均沒(méi)能在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上通過(guò),，“主要原因就是沒(méi)有真正領(lǐng)會(huì)把公平正義放在第一位的精神,，也不符合《物權(quán)法》的基本精神,，《物權(quán)法》說(shuō)要征收單位和個(gè)人住房的，要維護(hù)被征收人的合法權(quán)益,，保障被征收人的居住條件,，而他們起草的辦法做不到這一點(diǎn)?！边@位不愿意具名的學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》,。
據(jù)新華社報(bào)道，2007年12月14日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院第200次常務(wù)會(huì)議上,，《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例(草案)》是第一項(xiàng)議題,。
會(huì)議認(rèn)為，這個(gè)條例直接關(guān)系人民群眾切身利益,，要求有關(guān)部門廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)進(jìn)一步修改后,，再次提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議,，然后公開(kāi)征求群眾意見(jiàn),，再由國(guó)務(wù)院決定公布施行。溫家寶總理說(shuō):“這樣做,，用的時(shí)間長(zhǎng)一些,，但這是對(duì)國(guó)家、對(duì)人民負(fù)責(zé),?！?/P>
據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)王利明曾經(jīng)在2008年3月上旬透露,，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(草稿)已經(jīng)擬定,，正在廣泛征求專家學(xué)者、被拆遷人等各方意見(jiàn),，“草案有很多重大的改進(jìn),，最重要的一個(gè)是理念上的變化:要以政府為拆遷主體來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)?！?/P>
其初衷則是,，拆遷屬國(guó)家征收行為，由政府來(lái)主導(dǎo)完成,，進(jìn)而減少拆遷過(guò)程中的不規(guī)范行為,，維護(hù)群眾的合法權(quán)益。
北京才良律師事務(wù)所主任王才亮認(rèn)為,，在公共利益的前提下,，政府是征收人，政府要受人民群眾的監(jiān)督,，“地方政府濫用公共利益怎么辦,，我們有什么法律救濟(jì)手段,？這是關(guān)鍵問(wèn)題，需要法律規(guī)定明確的強(qiáng)制手段,?！?/P>
難產(chǎn)之因
2008年3月6日，全國(guó)城市房屋拆遷委員會(huì)第五次會(huì)員代表大會(huì)上,，住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露,，為配合《物權(quán)法》的施行，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)入修訂階段,，但面臨諸多尚待研討的新課題,，如公共利益如何界定、原地回建如何實(shí)現(xiàn),、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定如何切合實(shí)際等,，國(guó)家有關(guān)方面正在研究。
《中國(guó)新聞周刊》記者采訪的多位專家學(xué)者也認(rèn)為,，條例修改的真正難點(diǎn)在于如何界定公共利益,。
楊在明認(rèn)為，公共利益的界定直接關(guān)系到地方政府的強(qiáng)拆空間,，“就我個(gè)人的辦案經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,，現(xiàn)在有80%的是商業(yè)拆遷，只有20%是公益拆遷,?！边@就意味著，如果嚴(yán)格限定公共利益,，“很多項(xiàng)目就拆不了,，這也是地方政府不愿意看到的?！?/P>
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究室中心處長(zhǎng)趙路興則認(rèn)為,，由拆遷引發(fā)的矛盾往往集合了醫(yī)保、就業(yè),、低收入,、住房等等各種社會(huì)問(wèn)題，“想要把住房拆遷制度修改好,，讓社會(huì)各界都認(rèn)可,，這個(gè)難度也是可想而知的?！?/P>
那么,，新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修改中如何解決這些矛盾？中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海告訴《中國(guó)新聞周刊》,，要嚴(yán)格保證只有存在“公共利益”時(shí)地方政府才可以介入拆遷,，“可以通過(guò)聽(tīng)證程序,，務(wù)必保證公開(kāi)、公正,、合法,、科學(xué)?！?/P>
而對(duì)于公共利益而進(jìn)行的拆遷應(yīng)該如何補(bǔ)償,，劉俊海認(rèn)為，必須引進(jìn)市場(chǎng)化的補(bǔ)償手段,，“公共利益的增進(jìn)應(yīng)該由全體人埋單,，而不應(yīng)該讓被拆遷人單獨(dú)承擔(dān)，被拆遷戶已經(jīng)被剝奪了財(cái)產(chǎn)所有權(quán),，就不能在財(cái)產(chǎn)價(jià)值上再次被剝奪,，而且現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也為市場(chǎng)化補(bǔ)償提供了可行性?！?/P>
界定了公共利益之后,，非公益性的拆遷還要不要做？王才亮在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示:“非公共利益的拆遷需要協(xié)商,，是一種民事行為,，是平等主體之間的一種交易,，不存在地方政府介入的問(wèn)題,，地方政府應(yīng)從這里退出來(lái)?！?/P>
中國(guó)政法大學(xué)教授李顯冬則認(rèn)為,，“需要從根本上改變土地財(cái)政的模式?！?
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作者：
楊正蓮
編輯：
陳芳
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