新《拆遷條例》為何難產(chǎn),？
公共利益的界定，直接關(guān)系到地方政府的強拆空間
本刊記者／楊正蓮
北京市海淀區(qū)人大代表溫惠玲的問題,，海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)門頭村村民湛士勤對于強拆的擔(dān)憂,，有望在相關(guān)法規(guī)中得到明確界定。
但作為《物權(quán)法》的配套法規(guī),，原計劃在2008年完成修改的《城市房屋拆遷管理條例》,，修改近兩年卻尚無音訊。
日前,，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人均向《中國新聞周刊》表示,，拆遷問題非常敏感，現(xiàn)在不適合接受采訪,，“新的拆遷法規(guī)什么時候能夠出臺還不好說,，事情本身比較復(fù)雜?！?/P>
一位曾經(jīng)參與過前期草案討論的法學(xué)專家透露:“聽說現(xiàn)在停下來了,。”
多年專注于征地和拆遷案件的北京律師楊在明甚至向《中國新聞周刊》直言:“我個人認(rèn)為這個《修改條例》,，可能出臺不了,。”
楊在明的理由是,，《物權(quán)法》非常明確地規(guī)定,，只有出于公共利益的目的,，才可以征收土地和不動產(chǎn)。但對于什么是公共利益,，又很難界定其內(nèi)涵和外延,，“這個問題一直是困擾司法界和社會各界的難題?！?/P>
難題的核心在于,，對于公共利益的界定，直接關(guān)系到地方政府的權(quán)力空間,。
地方政府曾主導(dǎo)拆遷
中國的城市房屋拆遷制度始于上個世紀(jì)90年代,。1991年6月1日，國務(wù)院發(fā)布了我國第一部系統(tǒng)規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理條例》,，原因是為了配套《城市規(guī)劃法》,。
“城市規(guī)劃實施中遇到了規(guī)劃調(diào)整,，這就需要拆房子,。” 北京才良律師事務(wù)所主任王才亮向《中國新聞周刊》解釋當(dāng)時的背景,。
彼時,，國有單位還是城市建設(shè)的主體，拆遷以政府為主導(dǎo),，并不涉及公共利益和非公共利益的區(qū)分,，而指導(dǎo)思想則是通過舊城改造房屋拆遷，改善城市居民的住房條件,?！爱?dāng)時的補償是立足于安置，被拆遷戶的居住條件大都得到了改善,，所以老百姓比較擁護,。”王才亮說,。
1994年,，中國正式開始城鎮(zhèn)住房制度改革，并在當(dāng)年出臺了《城市房地產(chǎn)管理法》,，由此拉開了城市建設(shè)和房地產(chǎn)的市場化序幕,，開發(fā)商成為中國城鄉(xiāng)建設(shè)的主力軍。就在同一年,，中國開始推行分稅制改革,，地方政府開始逐漸倚重土地財政。
市場經(jīng)濟條件下的拆遷和建設(shè)模式已經(jīng)發(fā)生了很大的改變,。為了適應(yīng)這種變化,，2001年6月7日的國務(wù)院常務(wù)會議通過了對《城市房屋拆遷管理條例》的修改，并于當(dāng)年7月1日正式實施。
修改后的條例,，仍然沒有區(qū)分公益和商業(yè)拆遷,，其運作模式依然是建設(shè)單位向政府申請拆遷許可，獲批后實施拆遷,，發(fā)生糾紛由政府裁決,；被拆遷人拒絕拆遷的，實行強制拆遷,。
其中,，地方政府既是拆遷許可者，又是爭議裁決者,，并在無形中充當(dāng)了強拆的支持者,，理論上為官商“合謀”提供了現(xiàn)實的便利，并逐漸發(fā)展成為拆遷矛盾的根源,。
依據(jù)中國的土地管理制度,，建設(shè)單位不能直接從土地原有使用者手里取得土地，必須經(jīng)由政府,。按照法理,，政府需要先收回土地使用權(quán)，再轉(zhuǎn)讓給建設(shè)單位?，F(xiàn)實則是,，地方政府往往在沒有收回土地的前提下，就把土地轉(zhuǎn)讓給了開發(fā)商,，并給予建設(shè)單位拆遷許可,，而政府退居幕后。
成為拆遷主體的開發(fā)商,，為了追求利潤,，往往盡可能壓縮拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，并且把拆遷負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到房價里,。這樣就導(dǎo)致了相對于日漸升值的土地和房地產(chǎn)價格,，被拆遷戶往往覺得補償不足而不同意搬遷，矛盾由此引發(fā)并層出不窮,。
國家信訪辦從2003年到2006年接待的上訪人數(shù)當(dāng)中,，有近40%涉及拆遷，而在住建部,，這個比例甚至高達(dá)70%到80%,。
為此，國務(wù)院辦公廳,、國土資源部和住建部多次發(fā)布緊急通知,，要求處理好土地征收和城市拆遷問題,。
政府角色再定位
2007年出臺的《物權(quán)法》有望規(guī)范拆遷活動。該法第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要,，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn),。征收單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償、維護被征收人的合法權(quán)益,，征收個人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件,。”
因與上述條款抵觸,，國務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》曾被傳言要停止執(zhí)行,。
為此，2007年8月十屆全國人大常委會第29次會議上通過《城市房地產(chǎn)管理法修正案》,，其中規(guī)定:“為了公共利益需要,，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償,，維護被征收人的合法權(quán)益,；征收個人住宅的,，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件,。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/P>
此前,，關(guān)于《城市房屋拆遷管理條例》的修改已經(jīng)引起住建部的關(guān)注。2007年4月初,，由住建部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司主辦的全國城市房屋拆遷理論工作研討會上,，來自全國人大法工委、國務(wù)院法制辦,、住建部和全國各地拆遷管理部門的代表就《物權(quán)法》對城市房屋拆遷的影響達(dá)成了共識:
首先,，需要對條例做出修改并上升為法律，“與現(xiàn)實管理機制相適應(yīng)的能保留的應(yīng)該保留,，從立法上不要做太大的變動,，以免影響社會穩(wěn)定和城市建設(shè)”。
其次,，對拆遷和征收的關(guān)系要進一步研究,。
再次，要堅持實體和程序公正,，保障被拆遷人或被征收人的居住條件,。
最后,，要堅持與完善評估制度，擴大公民的知情權(quán)和參與權(quán),。
隨后,，《城市房屋拆遷管理條例》的修改被正式提上工作日程。
據(jù)一位了解條例修改進程的學(xué)者介紹,，目前為止,，相關(guān)部門至少提交了兩次修改草案，但是均沒能在國務(wù)院常務(wù)會議上通過,，“主要原因就是沒有真正領(lǐng)會把公平正義放在第一位的精神,，也不符合《物權(quán)法》的基本精神，《物權(quán)法》說要征收單位和個人住房的,，要維護被征收人的合法權(quán)益,，保障被征收人的居住條件，而他們起草的辦法做不到這一點,?！边@位不愿意具名的學(xué)者告訴《中國新聞周刊》。
據(jù)新華社報道,，2007年12月14日召開的國務(wù)院第200次常務(wù)會議上,，《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例(草案)》是第一項議題。
會議認(rèn)為,，這個條例直接關(guān)系人民群眾切身利益,，要求有關(guān)部門廣泛聽取意見進一步修改后，再次提請國務(wù)院常務(wù)會議審議,，然后公開征求群眾意見,，再由國務(wù)院決定公布施行。溫家寶總理說:“這樣做,，用的時間長一些,，但這是對國家、對人民負(fù)責(zé),?！?/P>
據(jù)《京華時報》報道，中國人民大學(xué)法學(xué)院院長王利明曾經(jīng)在2008年3月上旬透露,，《城市房屋拆遷管理條例》(草稿)已經(jīng)擬定,，正在廣泛征求專家學(xué)者、被拆遷人等各方意見,，“草案有很多重大的改進,，最重要的一個是理念上的變化:要以政府為拆遷主體來進行制度設(shè)計?！?/P>
其初衷則是,，拆遷屬國家征收行為,，由政府來主導(dǎo)完成，進而減少拆遷過程中的不規(guī)范行為,，維護群眾的合法權(quán)益,。
北京才良律師事務(wù)所主任王才亮認(rèn)為，在公共利益的前提下,，政府是征收人,，政府要受人民群眾的監(jiān)督，“地方政府濫用公共利益怎么辦,，我們有什么法律救濟手段,？這是關(guān)鍵問題，需要法律規(guī)定明確的強制手段,?！?/P>
難產(chǎn)之因
2008年3月6日，全國城市房屋拆遷委員會第五次會員代表大會上,，住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露,，為配合《物權(quán)法》的施行，《城市房屋拆遷管理條例》進入修訂階段,，但面臨諸多尚待研討的新課題,，如公共利益如何界定、原地回建如何實現(xiàn),、補償標(biāo)準(zhǔn)的制定如何切合實際等,，國家有關(guān)方面正在研究。
《中國新聞周刊》記者采訪的多位專家學(xué)者也認(rèn)為,，條例修改的真正難點在于如何界定公共利益,。
楊在明認(rèn)為,，公共利益的界定直接關(guān)系到地方政府的強拆空間,，“就我個人的辦案經(jīng)驗來看，現(xiàn)在有80%的是商業(yè)拆遷,，只有20%是公益拆遷,。”這就意味著,，如果嚴(yán)格限定公共利益,，“很多項目就拆不了，這也是地方政府不愿意看到的,?！?/P>
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究室中心處長趙路興則認(rèn)為，由拆遷引發(fā)的矛盾往往集合了醫(yī)保,、就業(yè),、低收入,、住房等等各種社會問題，“想要把住房拆遷制度修改好,，讓社會各界都認(rèn)可,，這個難度也是可想而知的?！?/P>
那么,，新《城市房屋拆遷管理條例》修改中如何解決這些矛盾？中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海告訴《中國新聞周刊》,，要嚴(yán)格保證只有存在“公共利益”時地方政府才可以介入拆遷,，“可以通過聽證程序，務(wù)必保證公開,、公正,、合法、科學(xué),?！?/P>
而對于公共利益而進行的拆遷應(yīng)該如何補償，劉俊海認(rèn)為,，必須引進市場化的補償手段,，“公共利益的增進應(yīng)該由全體人埋單，而不應(yīng)該讓被拆遷人單獨承擔(dān),，被拆遷戶已經(jīng)被剝奪了財產(chǎn)所有權(quán),，就不能在財產(chǎn)價值上再次被剝奪，而且現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展水平也為市場化補償提供了可行性,?！?/P>
界定了公共利益之后，非公益性的拆遷還要不要做,？王才亮在接受《中國新聞周刊》采訪時表示:“非公共利益的拆遷需要協(xié)商,，是一種民事行為，是平等主體之間的一種交易,，不存在地方政府介入的問題,，地方政府應(yīng)從這里退出來?！?/P>
中國政法大學(xué)教授李顯冬則認(rèn)為,，“需要從根本上改變土地財政的模式?！?
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作者：
楊正蓮
編輯：
陳芳
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