新《拆遷條例》為何難產,？
公共利益的界定,，直接關系到地方政府的強拆空間
本刊記者／楊正蓮
北京市海淀區(qū)人大代表溫惠玲的問題,，海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)門頭村村民湛士勤對于強拆的擔憂，有望在相關法規(guī)中得到明確界定,。
但作為《物權法》的配套法規(guī),，原計劃在2008年完成修改的《城市房屋拆遷管理條例》，修改近兩年卻尚無音訊,。
日前,，住房和城鄉(xiāng)建設部和國務院法制辦相關負責人均向《中國新聞周刊》表示，拆遷問題非常敏感,，現(xiàn)在不適合接受采訪,，“新的拆遷法規(guī)什么時候能夠出臺還不好說,，事情本身比較復雜?！?/P>
一位曾經(jīng)參與過前期草案討論的法學專家透露:“聽說現(xiàn)在停下來了,。”
多年專注于征地和拆遷案件的北京律師楊在明甚至向《中國新聞周刊》直言:“我個人認為這個《修改條例》,，可能出臺不了,。”
楊在明的理由是,，《物權法》非常明確地規(guī)定,，只有出于公共利益的目的，才可以征收土地和不動產,。但對于什么是公共利益,，又很難界定其內涵和外延，“這個問題一直是困擾司法界和社會各界的難題,?！?/P>
難題的核心在于，對于公共利益的界定,，直接關系到地方政府的權力空間,。
地方政府曾主導拆遷
中國的城市房屋拆遷制度始于上個世紀90年代。1991年6月1日,，國務院發(fā)布了我國第一部系統(tǒng)規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理條例》,，原因是為了配套《城市規(guī)劃法》,。
“城市規(guī)劃實施中遇到了規(guī)劃調整,，這就需要拆房子?！?北京才良律師事務所主任王才亮向《中國新聞周刊》解釋當時的背景,。
彼時，國有單位還是城市建設的主體,，拆遷以政府為主導,，并不涉及公共利益和非公共利益的區(qū)分，而指導思想則是通過舊城改造房屋拆遷,，改善城市居民的住房條件,。“當時的補償是立足于安置,，被拆遷戶的居住條件大都得到了改善,，所以老百姓比較擁護?！蓖醪帕琳f,。
1994年,，中國正式開始城鎮(zhèn)住房制度改革，并在當年出臺了《城市房地產管理法》,，由此拉開了城市建設和房地產的市場化序幕,，開發(fā)商成為中國城鄉(xiāng)建設的主力軍。就在同一年,，中國開始推行分稅制改革,，地方政府開始逐漸倚重土地財政。
市場經(jīng)濟條件下的拆遷和建設模式已經(jīng)發(fā)生了很大的改變,。為了適應這種變化,，2001年6月7日的國務院常務會議通過了對《城市房屋拆遷管理條例》的修改，并于當年7月1日正式實施,。
修改后的條例,，仍然沒有區(qū)分公益和商業(yè)拆遷，其運作模式依然是建設單位向政府申請拆遷許可,，獲批后實施拆遷,，發(fā)生糾紛由政府裁決；被拆遷人拒絕拆遷的,，實行強制拆遷,。
其中，地方政府既是拆遷許可者,，又是爭議裁決者,，并在無形中充當了強拆的支持者，理論上為官商“合謀”提供了現(xiàn)實的便利,，并逐漸發(fā)展成為拆遷矛盾的根源,。
依據(jù)中國的土地管理制度，建設單位不能直接從土地原有使用者手里取得土地,，必須經(jīng)由政府,。按照法理，政府需要先收回土地使用權,，再轉讓給建設單位?，F(xiàn)實則是，地方政府往往在沒有收回土地的前提下,，就把土地轉讓給了開發(fā)商,，并給予建設單位拆遷許可，而政府退居幕后,。
成為拆遷主體的開發(fā)商,，為了追求利潤，往往盡可能壓縮拆遷補償標準,，并且把拆遷負擔轉嫁到房價里,。這樣就導致了相對于日漸升值的土地和房地產價格,，被拆遷戶往往覺得補償不足而不同意搬遷，矛盾由此引發(fā)并層出不窮,。
國家信訪辦從2003年到2006年接待的上訪人數(shù)當中,，有近40%涉及拆遷，而在住建部,，這個比例甚至高達70%到80%,。
為此，國務院辦公廳,、國土資源部和住建部多次發(fā)布緊急通知,，要求處理好土地征收和城市拆遷問題。
政府角色再定位
2007年出臺的《物權法》有望規(guī)范拆遷活動,。該法第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要,，依照法律規(guī)定的權限和程序，可以征收集體所有的土地和單位,、個人的房屋及其他不動產,。征收單位、個人的房屋及其他不動產應當依法給予拆遷補償,、維護被征收人的合法權益,，征收個人住宅的還應當保障被征收人的居住條件?！?/P>
因與上述條款抵觸,，國務院2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》曾被傳言要停止執(zhí)行。
為此,，2007年8月十屆全國人大常委會第29次會議上通過《城市房地產管理法修正案》,，其中規(guī)定:“為了公共利益需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋,，并依法給予拆遷補償,，維護被征收人的合法權益,；征收個人住宅的,，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規(guī)定,?！?/P>
此前，關于《城市房屋拆遷管理條例》的修改已經(jīng)引起住建部的關注,。2007年4月初,，由住建部住宅與房地產業(yè)司主辦的全國城市房屋拆遷理論工作研討會上，來自全國人大法工委,、國務院法制辦,、住建部和全國各地拆遷管理部門的代表就《物權法》對城市房屋拆遷的影響達成了共識:
首先,，需要對條例做出修改并上升為法律，“與現(xiàn)實管理機制相適應的能保留的應該保留,，從立法上不要做太大的變動,，以免影響社會穩(wěn)定和城市建設”。
其次,，對拆遷和征收的關系要進一步研究,。
再次，要堅持實體和程序公正,，保障被拆遷人或被征收人的居住條件,。
最后，要堅持與完善評估制度,，擴大公民的知情權和參與權,。
隨后，《城市房屋拆遷管理條例》的修改被正式提上工作日程,。
據(jù)一位了解條例修改進程的學者介紹,，目前為止，相關部門至少提交了兩次修改草案,，但是均沒能在國務院常務會議上通過,，“主要原因就是沒有真正領會把公平正義放在第一位的精神，也不符合《物權法》的基本精神,，《物權法》說要征收單位和個人住房的,，要維護被征收人的合法權益，保障被征收人的居住條件,，而他們起草的辦法做不到這一點,。”這位不愿意具名的學者告訴《中國新聞周刊》,。
據(jù)新華社報道,，2007年12月14日召開的國務院第200次常務會議上，《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例(草案)》是第一項議題,。
會議認為,，這個條例直接關系人民群眾切身利益，要求有關部門廣泛聽取意見進一步修改后,，再次提請國務院常務會議審議,，然后公開征求群眾意見，再由國務院決定公布施行,。溫家寶總理說:“這樣做,，用的時間長一些，但這是對國家、對人民負責,?！?/P>
據(jù)《京華時報》報道，中國人民大學法學院院長王利明曾經(jīng)在2008年3月上旬透露,，《城市房屋拆遷管理條例》(草稿)已經(jīng)擬定,，正在廣泛征求專家學者、被拆遷人等各方意見,，“草案有很多重大的改進,，最重要的一個是理念上的變化:要以政府為拆遷主體來進行制度設計?！?/P>
其初衷則是,，拆遷屬國家征收行為，由政府來主導完成,，進而減少拆遷過程中的不規(guī)范行為,，維護群眾的合法權益。
北京才良律師事務所主任王才亮認為,，在公共利益的前提下,，政府是征收人，政府要受人民群眾的監(jiān)督,，“地方政府濫用公共利益怎么辦,，我們有什么法律救濟手段？這是關鍵問題,，需要法律規(guī)定明確的強制手段,。”
難產之因
2008年3月6日,，全國城市房屋拆遷委員會第五次會員代表大會上,，住建部有關負責人透露，為配合《物權法》的施行,，《城市房屋拆遷管理條例》進入修訂階段,，但面臨諸多尚待研討的新課題，如公共利益如何界定,、原地回建如何實現(xiàn),、補償標準的制定如何切合實際等，國家有關方面正在研究,。
《中國新聞周刊》記者采訪的多位專家學者也認為,，條例修改的真正難點在于如何界定公共利益,。
楊在明認為,，公共利益的界定直接關系到地方政府的強拆空間，“就我個人的辦案經(jīng)驗來看，現(xiàn)在有80%的是商業(yè)拆遷,，只有20%是公益拆遷,。”這就意味著,，如果嚴格限定公共利益,，“很多項目就拆不了，這也是地方政府不愿意看到的,?！?/P>
住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究室中心處長趙路興則認為，由拆遷引發(fā)的矛盾往往集合了醫(yī)保,、就業(yè),、低收入、住房等等各種社會問題,，“想要把住房拆遷制度修改好,，讓社會各界都認可，這個難度也是可想而知的,?！?/P>
那么，新《城市房屋拆遷管理條例》修改中如何解決這些矛盾,？中國人民大學法學院教授劉俊海告訴《中國新聞周刊》,，要嚴格保證只有存在“公共利益”時地方政府才可以介入拆遷，“可以通過聽證程序,，務必保證公開,、公正、合法,、科學,。”
而對于公共利益而進行的拆遷應該如何補償,，劉俊海認為,，必須引進市場化的補償手段，“公共利益的增進應該由全體人埋單,，而不應該讓被拆遷人單獨承擔,，被拆遷戶已經(jīng)被剝奪了財產所有權，就不能在財產價值上再次被剝奪,，而且現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展水平也為市場化補償提供了可行性,。”
界定了公共利益之后,，非公益性的拆遷還要不要做,？王才亮在接受《中國新聞周刊》采訪時表示:“非公共利益的拆遷需要協(xié)商，是一種民事行為，是平等主體之間的一種交易,，不存在地方政府介入的問題,，地方政府應從這里退出來?！?/P>
中國政法大學教授李顯冬則認為,，“需要從根本上改變土地財政的模式?！?
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作者：
楊正蓮
編輯：
陳芳
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