國務(wù)院新聞辦公室10日發(fā)表了《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書,，全面闡述回歸以來“一國兩制”在香港特區(qū)的實(shí)踐成就。白皮書的第五部分“全面準(zhǔn)確理解和貫徹‘一國兩制’方針政策”無疑是整個(gè)文件中的重中之重,，也是解決香港當(dāng)前和將來可能面對(duì)的重大法律問題的基礎(chǔ),。在本部分,，白皮書指出，憲法和香港基本法規(guī)定的特別行政區(qū)制度是國家對(duì)某些區(qū)域采取的特殊管理制度,，憲法和基本法共同構(gòu)成了香港特區(qū)憲制的基礎(chǔ),。

強(qiáng)調(diào)憲法和基本法共同構(gòu)成香港特區(qū)憲制的基礎(chǔ)是一個(gè)重要的觀點(diǎn)，它指出了香港高度自治權(quán)的法理依據(jù),。過去一段時(shí)間內(nèi),，香港社會(huì)存在一些對(duì)特區(qū)法治基礎(chǔ)的模糊甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，如認(rèn)為基本法是香港的憲法,、香港人民有權(quán)進(jìn)行公投決定香港特區(qū)政制發(fā)展路徑,、香港是“次主權(quán)實(shí)體”、中央除國防和外交外不對(duì)香港行使其他權(quán)力,、全國人大常委會(huì)釋法是干涉香港司法獨(dú)立等,，均與對(duì)香港法治基礎(chǔ)的認(rèn)識(shí)有關(guān)，即認(rèn)為基本法排除了憲法在香港的效力,、憲法因而不再在香港特區(qū)實(shí)施,。針對(duì)這些模糊甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，白皮書明確指出,，憲法和基本法共同構(gòu)成了香港特區(qū)的憲制基礎(chǔ),，這有助于廓清香港法治的正當(dāng)性依據(jù)，明確憲法在香港特區(qū)的法律地位,。

更需要進(jìn)一步指出的是,，強(qiáng)調(diào)憲法和基本法共同構(gòu)成香港特區(qū)憲制基礎(chǔ)并非意味著在特區(qū)憲法與基本法的地位平行、作用等量,。恰恰相反,，憲法是國家的根本法，在全國范圍包括香港特區(qū)有效,；基本法是全國人大根據(jù)憲法制定的法律,，是位居憲法之下的全國性法律。憲法是基本法的制定依據(jù),、基本法不得排斥憲法在特區(qū)的適用,，這是理解香港法治問題的基礎(chǔ)。

那么,，為什么憲法是基本法的制定依據(jù),？最本質(zhì)的原因在于憲法是國家主權(quán)的象征，國家恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)后,，作為授權(quán)法的香港基本法其正當(dāng)性依據(jù)只能從憲法中獲取,。

主權(quán)是在近代西方民族國家形成的過程中誕生的概念，出現(xiàn)于16世紀(jì)后半葉,。最早論述主權(quán)的法國思想博丹在《國家六書》(Les Six Livres de la République)中指出,，主權(quán)是共同體所有的絕對(duì)且永久的權(quán)力,。作為近現(xiàn)代國家根本法的憲法無疑是承載和體現(xiàn)主權(quán)的最好法律。憲法代表國家主權(quán),，主權(quán)只能由全國人民行使,，而憲法恰是全國人民政治決斷的產(chǎn)物，所以其有權(quán)決定整個(gè)國家治理的基本秩序,，包括采取何種類型的地方制度,。

主權(quán)問題是解決香港問題的核心。香港的主權(quán)從來屬于中國,。1984年12月29日中英兩國政府簽署的《關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》確認(rèn)我國政府于1997年7月1日“恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)”,。“恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)”是一句匠心獨(dú)運(yùn)而又寓意深刻的表述，其寓意在于：自古以來,，中國對(duì)香港就擁有主權(quán),，只是礙于一些原因，在一段時(shí)間內(nèi)沒能行使主權(quán),，也就是此時(shí)期內(nèi),，香港的主權(quán)和體現(xiàn)主權(quán)的治權(quán)暫時(shí)分離了，但自1997年1月1日開始,，中國將恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán),，實(shí)現(xiàn)了主權(quán)和治權(quán)的統(tǒng)一。1982年9月24日,，鄧小平在北京會(huì)見英國首相撒切爾夫人時(shí)明確指出：“我們對(duì)香港問題的基本立場(chǎng)是明確的，這里主要有三個(gè)問題,。一個(gè)是主權(quán)問題……關(guān)于主權(quán)問題,，中國在這個(gè)問題上沒有回旋余地。坦率地講,，主權(quán)問題不是一個(gè)可以討論的問題,。”（《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版,，第12頁）,。1997年中國政府恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)，也就意味著體現(xiàn)國家主權(quán)的憲法開始在香港實(shí)施,。

雖然憲法在香港實(shí)施,，但1982年全國人大修改憲法時(shí)，“一國兩制”的思想提出不久,，其系統(tǒng)性還不充足,、內(nèi)容還未定型，所以無法在憲法中對(duì)香港澳門未來的治理方式作出詳細(xì)規(guī)定,，而只是在第31條規(guī)定國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū),，并授權(quán)全國人大制定法律規(guī)定在特區(qū)實(shí)行的制度,，而香港基本法是全國人大在1990年根據(jù)憲法而制定的。所以,，憲法是全國人民政治決斷的產(chǎn)物,，而香港基本法不是香港居民政治決斷的產(chǎn)物，而是全國人大制定的,，其地位不可與憲法齊觀,。按照2012年國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國特色社會(huì)主義法律體系白皮書》，從社會(huì)主義法律體系的構(gòu)成來看,，基本法隸屬于我國的憲法相關(guān)法,，而憲法是凌駕于包括憲法相關(guān)法在內(nèi)的七大部門法之上的國家根本法。

強(qiáng)調(diào)憲法是基本法的制定依據(jù)意味著基本法無法排斥憲法在特區(qū)的效力,。雖然基本法第11條規(guī)定,，在特區(qū)實(shí)行的一切制度均以基本法為依據(jù)，但這并不表明基本法成為特區(qū)的最高法,。從法理的角度而言,，否認(rèn)憲法在特區(qū)的效力，將使基本法喪失合法性依據(jù),。因?yàn)榍拔囊呀?jīng)指出,，香港并不享有主權(quán)，其居民不享有通過制定憲法決定自己政治治理結(jié)構(gòu)的政治決斷權(quán),，所以基本法的合法性來源于憲法,，其效力在憲法之下。下位法不能決定上位法的效力,，也不能排斥其適用乃是法理學(xué)上的基本規(guī)則,。如果憲法不在特區(qū)實(shí)施將使基本法變成無本之木和無源之水，基本法在香港的憲制性地位也將不復(fù)存在,，此所謂皮之不存,、毛將焉附。

強(qiáng)調(diào)憲法是基本法的制定依據(jù)還意味著特區(qū)權(quán)力是來源于中央的授權(quán),。特區(qū)的高度自治權(quán)是基本法規(guī)定的,，而基本法是全國人大根據(jù)憲法制定的。所以在邏輯上特區(qū)的高度自治權(quán)并非來源于英國人撤走時(shí)的遺留,，而是英國人在撤走時(shí)將治理香港的權(quán)力作為主權(quán)的重要內(nèi)容歸還于我國的中央政府,，中央政府再根據(jù)憲法制定基本法授予特區(qū)行使高度自治權(quán)。從這個(gè)意義上說,，基本法是一部中央向特區(qū)的授權(quán)法,，而不是香港居民向特區(qū)政府的授權(quán)法。從授權(quán)法的角度而言，被授權(quán)者只能在授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng),，不能超越授權(quán)的范圍,；而授權(quán)者可以根據(jù)形勢(shì)的變化調(diào)整授權(quán)的內(nèi)容。所以,，基本法并非是聯(lián)邦制國家憲法那樣的分權(quán)法,，在基本法理論中也不存在如聯(lián)邦制國家那樣分而未盡的“剩余權(quán)力”。

強(qiáng)調(diào)憲法是基本法的制定依據(jù)還意味著中央政府對(duì)香港行使的權(quán)力不僅來源于基本法,，也來源于憲法,。憲法對(duì)中央政府權(quán)力的規(guī)定只要不違反“一國兩制”的原則，均可以對(duì)特區(qū)政府行使,。不能抽象對(duì)將憲法規(guī)定的中央政府各項(xiàng)權(quán)力與基本法規(guī)定的中央對(duì)特區(qū)行使的各項(xiàng)權(quán)力割裂開來,。事實(shí)上，基本法當(dāng)中的有關(guān)中央對(duì)特區(qū)行使的諸多權(quán)力恰恰來源于憲法的規(guī)定,。如全國人大修改基本法,、全國人大常委會(huì)解釋基本法、決定緊急狀態(tài)都可以在憲法中找到對(duì)應(yīng)的一般性規(guī)定,，只不過基本法將其具體化了而已,。這也是白皮書提出的中央擁有對(duì)對(duì)香港“全面管治權(quán)”的法律依據(jù)所在。（作者系中國政法大學(xué)教授,、法學(xué)博士）