埃文·費(fèi)根鮑姆、羅伯特·A·曼寧
編者按:
2009年11月,，美國(guó)外交學(xué)會(huì)發(fā)表了學(xué)會(huì)特別報(bào)告第50號(hào),，題為《美國(guó)在新的亞洲》，作者是該學(xué)會(huì)東亞,、中亞和南亞問(wèn)題高級(jí)研究員埃文·費(fèi)根鮑姆和大西洋理事會(huì)高級(jí)顧問(wèn)羅伯特·A·曼寧,。
外交學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)理查德·哈斯在該特別報(bào)告的前言中指出，今天的世界上,，沒(méi)有比亞洲更富于活力的地區(qū),，伴隨著這種經(jīng)濟(jì)實(shí)力的是戰(zhàn)略重要性的增強(qiáng)，從而導(dǎo)致亞洲作為21世紀(jì)的全球力量的一個(gè)主要中心崛起,。而美國(guó),，必須增加在塑造亞洲機(jī)構(gòu)方面的參與，以推動(dòng)美國(guó)的戰(zhàn)略利益,，保護(hù)美國(guó)公司的競(jìng)爭(zhēng)力,。報(bào)告勾勒出了美國(guó)對(duì)整個(gè)亞洲的政策的6項(xiàng)原則。
基于美國(guó)外交學(xué)會(huì)對(duì)美國(guó)政策的卓著影響力,，本報(bào)特摘登編發(fā)這份近兩萬(wàn)字特別報(bào)告的核心內(nèi)容,，以更清晰地理解美國(guó)未來(lái)的亞洲政策。
美國(guó)必須適應(yīng)的現(xiàn)實(shí)是，亞洲正在重新自我界定,，試圖形成一種“亞洲”特征意識(shí),，并加強(qiáng)自己在全球系統(tǒng)中的影響力。
一些把美國(guó)排除在外的泛亞洲組織是不可避免的,，因?yàn)闀?huì)議,、研討會(huì)、首腦會(huì)議以及部長(zhǎng)會(huì)議深深地嵌入到東亞的國(guó)際關(guān)系結(jié)構(gòu)之中,。但是,，這些集團(tuán)現(xiàn)在包括一個(gè)新興的泛亞洲貿(mào)易和金融體制，因此一項(xiàng)挑戰(zhàn)就是,，確保亞洲區(qū)域主義符合全球規(guī)范和慣例,，例如包括世界貿(mào)易組織（WTO）的項(xiàng)目。
對(duì)此,，美國(guó)人已有所警覺(jué),，最起碼，有一場(chǎng)嚴(yán)肅的辯論已經(jīng)在美國(guó)展開(kāi),。華盛頓也終于按照其亞洲合作伙伴多年來(lái)的要求,，加入了東盟友好合作條約。在兩黨合作的基礎(chǔ)上,，美國(guó)人主張亞洲更多地參與到二十國(guó)集團(tuán)（G20）之中,。
不再是霸權(quán)
10多年來(lái)，在民主黨和共和黨的兩屆政府領(lǐng)導(dǎo)下,，美國(guó)對(duì)亞洲要求其嚴(yán)肅對(duì)待多邊主義的回應(yīng)都是齊聲說(shuō):“我們喜歡亞太經(jīng)合組織（APEC）,。”但是,，APEC既大又笨拙,，并圍繞著一個(gè)界定不清的“太平洋共同體”建立，該組織幾乎莫名其妙地包括了拉丁美洲的一些國(guó)家,，其中一些國(guó)家與亞洲的主要聯(lián)系就是在太平洋岸邊擁有一片海灘,。事實(shí)上，亞太經(jīng)合組織像許多新的泛亞洲組織一樣,，把大小,、稟賦與實(shí)力截然不同的國(guó)家錯(cuò)誤地組合到一起。
作為一個(gè)太平洋而不是“亞洲”大國(guó),，美國(guó)需要依據(jù)冷靜的評(píng)估來(lái)計(jì)劃自己的工作,，評(píng)估自己需要參加哪些組織，以及在何時(shí)何地有能力退出這些組織,。
美國(guó)曾是亞洲享有卓越地位的大國(guó),，在許多方面仍然是關(guān)鍵的區(qū)域外的參與者,，并起到戰(zhàn)略平衡作用。但首要地位不再意味著霸權(quán),。思考目前趨勢(shì)的一種方法是,，承認(rèn)二戰(zhàn)后美國(guó)在亞洲享有的首要地位是一個(gè)歷史上的反常現(xiàn)象,。日本,、中國(guó)、印度和全亞洲的重新崛起恢復(fù)了它們以前所享有的全球地位,。
怎樣多邊,？
壞消息是，有關(guān)重振美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位的、人們討論得最廣泛的想法,，也是現(xiàn)有框架弱點(diǎn)本身的重復(fù)。美國(guó)人和亞洲人越來(lái)越多地具有提倡相互重疊的組織安排的趨勢(shì),，包括目的很模糊的組織，把這些組織自身當(dāng)作解決亞洲問(wèn)題的一種方法,。
以一個(gè)想法為例:擬議中的美中日三邊進(jìn)程,。國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在2009年2月19日接受日本《朝日新聞》記者采訪時(shí)對(duì)這一進(jìn)程表示支持,。這一進(jìn)程目前暫時(shí)陷于停頓,，但很可能會(huì)最終通過(guò)三邊的政策計(jì)劃會(huì)談開(kāi)始,。
這個(gè)新的組織把美國(guó)在東北亞另外一個(gè)主要的盟國(guó)韓國(guó)排除在外,。此外，這個(gè)新的美中日三邊關(guān)系加入了起碼5項(xiàng)令人困惑的三邊關(guān)系:美日韓,、中日韓,、美日澳,、中印俄和美日印,。此外,，美,、日、澳,、印四國(guó)首都的一些人,，仍然贊成建立一項(xiàng)可能的四邊關(guān)系。
所有這些相互重疊的和交叉的關(guān)系有目的嗎,？這些三國(guó)或者四國(guó)組成的集團(tuán)當(dāng)中有哪個(gè)的獨(dú)特性,，會(huì)帶來(lái)對(duì)最緊迫的安全,、經(jīng)濟(jì)或跨國(guó)問(wèn)題的持久的解決辦法嗎,？幾乎沒(méi)有任何重大問(wèn)題是這些現(xiàn)有的或者擬議中的三邊或者四邊集團(tuán)當(dāng)中的任何國(guó)家單獨(dú)可以解決的。
就從能源安全說(shuō)起,。一些人提出,，能源安全是美中日集團(tuán)最有希望解決的問(wèn)題,，持有這種觀點(diǎn)的人士包括《朝日新聞》的主編船橋洋一。為什么不把俄羅斯包括在內(nèi),？俄羅斯是該地區(qū)石油與天然氣供應(yīng)的新的主要來(lái)源,。已經(jīng)存在一個(gè)亞太清潔發(fā)展與氣候伙伴關(guān)系組織，包括美國(guó),、中國(guó)、日本,、韓國(guó),、印度和澳大利亞,，以及這6個(gè)國(guó)家當(dāng)中的5個(gè)國(guó)家（僅僅排除澳大利亞）之間的一項(xiàng)由中國(guó)發(fā)起的能源部長(zhǎng)對(duì)話,。
金融協(xié)調(diào)工作如何呢？這是美中日（和中日韓）三邊關(guān)系中可能會(huì)討論的另外一個(gè)問(wèn)題,。美國(guó),、中國(guó)和日本為什么不吸收歐洲加入一個(gè)四國(guó)集團(tuán)呢？因?yàn)闅W元是一種國(guó)際儲(chǔ)備貨幣,，盡管其規(guī)模小于美元,，而且這四國(guó)基本上主導(dǎo)著全球金融,。此外，為什么不在世界上主要的儲(chǔ)備貨幣國(guó)家美國(guó)和最大的美元外匯儲(chǔ)備的持有者中國(guó),、日本,、新加坡和韓國(guó)等國(guó)的中央銀行之間進(jìn)行協(xié)調(diào)？
多邊主義要更為有效,，目的更為明確,，就要更多汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),。無(wú)論亞洲還是全世界,，都缺乏一段多國(guó)協(xié)調(diào)成功的歷史。但是,，特別是自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),，最成功的多邊組織一直是臨時(shí)性的和非正式的,，動(dòng)員特定的聯(lián)盟，以解決具體問(wèn)題,、迫在眉睫的問(wèn)題,，以及當(dāng)前的危機(jī),。比如海嘯應(yīng)對(duì)核心小組,，通過(guò)它,，美國(guó)、日本,、澳大利亞和印度在2004年和2005年的9天里,，為印度洋沿岸國(guó)家提供了快速,、有效的救濟(jì)。這樣的組織從未發(fā)表公報(bào),，也從來(lái)沒(méi)有創(chuàng)建一個(gè)秘書(shū)處。應(yīng)對(duì)禽流感的專案對(duì)策也是如此,。
這些經(jīng)驗(yàn)很簡(jiǎn)單:首先識(shí)別功能問(wèn)題,，然后組織適當(dāng)?shù)囊慌鷧⑴c者。換種說(shuō)法:避免為了創(chuàng)建架構(gòu)而創(chuàng)建架構(gòu),。如果亞洲的任何多邊組織具有明確的,、商定的目的，就比較可能很有效,。在這個(gè)歷史性轉(zhuǎn)變的時(shí)刻,，有充分的理由重新評(píng)估現(xiàn)有的制度與機(jī)構(gòu)，并根據(jù)需要進(jìn)行修改,，以適應(yīng)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí),。
美國(guó)當(dāng)遵循六個(gè)規(guī)則
六個(gè)規(guī)則能夠指導(dǎo)美國(guó)的對(duì)策。對(duì)它們可以予以一貫的采納,，既用于亞太經(jīng)合組織等大型的正式組織,，也用于規(guī)模較小的專案小組,。
第一，出席會(huì)議,。在一項(xiàng)新的,、比較有效的對(duì)策出現(xiàn)以前，總統(tǒng)或內(nèi)閣部長(zhǎng)們?nèi)舨粎⒓訁^(qū)域性會(huì)議,，會(huì)付出具有象征意義的巨大政治代價(jià),。每次沒(méi)有參加的會(huì)議都使人們對(duì)美國(guó)信譽(yù)的懷疑加強(qiáng)，破壞了華盛頓促進(jìn)采取不同的解決方法的能力,。
第二,，回避核心的安全問(wèn)題，而是把精力集中在切實(shí)可行的方面,。由于很明顯的原因,，旨在為東亞創(chuàng)建一個(gè)新的安全架構(gòu)的努力一事無(wú)成，這個(gè)地區(qū)目前還缺少集體安全的基礎(chǔ),。
這意味著美國(guó)將要不斷加強(qiáng)和調(diào)整其聯(lián)盟,。利用把華盛頓排除在外的地區(qū)安排，來(lái)破壞這些重要聯(lián)盟關(guān)系的任何努力,，美國(guó)都將要抵制,。在該地區(qū)的許多國(guó)家看來(lái)，東亞地區(qū)的一些國(guó)家的動(dòng)作加強(qiáng)了美國(guó)現(xiàn)有和長(zhǎng)期存在的安全擔(dān)保,。在未來(lái)十年,，也許還要更長(zhǎng)的時(shí)間里，美國(guó)對(duì)亞洲提供安全保障的愿望不大可能會(huì)減弱,。
第三,，不要把美國(guó)的思考局限于正式組織的范圍。合作的習(xí)慣產(chǎn)生于共同利益,、共同目標(biāo),，近年來(lái)一些成功的例子表明，應(yīng)當(dāng)大力提倡非正式與靈活的組織形式,。
第四,，要承認(rèn)，即使亞洲大國(guó)承擔(dān)起全球責(zé)任,，它們?nèi)詫⑹艿絽^(qū)域主義的許多方面的吸引,。全球體系是多層次的、復(fù)雜的和流動(dòng)性的,。在東亞,，處于這一新地區(qū)主義核心的，很可能將是東盟與中日韓（東盟+3）。東盟+3走上了成為亞洲內(nèi)部的貿(mào)易自由化場(chǎng)所的軌道,。如果日本和韓國(guó)企業(yè)在中國(guó)銷售的工業(yè)品享受免關(guān)稅的待遇,，而美國(guó)公司卻面對(duì)目前的9%這一平均最惠國(guó)待遇稅率，美國(guó)公司將在一個(gè)價(jià)值超過(guò)1萬(wàn)億美元的進(jìn)口市場(chǎng)上損失相當(dāng)大的銷售額,。它們還將在韓國(guó)和日本嚴(yán)重受損,，因?yàn)闁|盟和中日韓將會(huì)朝著進(jìn)一步降低關(guān)稅邁進(jìn)。
對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō),，必須要認(rèn)真地對(duì)待亞洲內(nèi)部的貿(mào)易自由化努力,，而且必須完成多哈回合談判，以利用多邊貿(mào)易自由化來(lái)消除這種地區(qū)內(nèi)部的貿(mào)易偏好,。否則美國(guó)的經(jīng)濟(jì)損失就會(huì)增加,。
東盟+3還可能會(huì)成為深入討論亞洲的貨幣利益的場(chǎng)所。因此,，美國(guó)應(yīng)該做好準(zhǔn)備,，以應(yīng)付用世界銀行行長(zhǎng)羅伯特·佐利克的話說(shuō)的人民幣“演變成金融市場(chǎng)上的一支力量”，盡管這仍然是一代人以后的事情,。
第五,，不要害怕把美國(guó)排除在外的每一個(gè)泛亞洲機(jī)構(gòu)。華盛頓無(wú)法對(duì)世界上的各個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體說(shuō),，沒(méi)有美國(guó)人在房間,，它們就不得彼此交談。美國(guó)也無(wú)法一方面擁有北美自由貿(mào)易區(qū)或者一個(gè)美洲自由貿(mào)易區(qū),，而另一方面卻對(duì)亞洲人說(shuō),，他們不可以謀求做出泛亞洲的貿(mào)易安排。一些泛亞洲的架構(gòu)是不可避免的,，美國(guó)也應(yīng)該以類似于美國(guó)對(duì)歐洲機(jī)構(gòu)的支持方式來(lái)看待它們,。
事實(shí)是，大多數(shù)泛亞洲機(jī)構(gòu)都將繼續(xù)發(fā)展,，無(wú)論美國(guó)的看法與偏好如何,。因此，華盛頓應(yīng)當(dāng)警惕的亞洲組織,，就是謀求有損于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)或者安全利益的功能性議程,，譬如優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的組織,。
但是,，美國(guó)當(dāng)前的一項(xiàng)直接挑戰(zhàn),，就是它的盟國(guó)在某些情況下正在促進(jìn)把美國(guó)排除在外的有意義的泛亞洲體系結(jié)構(gòu),。比如日本和韓國(guó)對(duì)地區(qū)安排的努力——例如日本和韓國(guó)加入東盟+3，以及日本首相鳩山由紀(jì)夫主張的東亞共同體,。因此華盛頓的初步對(duì)策應(yīng)當(dāng)是與澳大利亞,、韓國(guó),、日本密切磋商,，以鼓勵(lì)合作和盡可能的共同努力,。
第六,，美國(guó)要開(kāi)始承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。主要是通過(guò)一種協(xié)商的方式向該地區(qū)提出新的想法,，包括進(jìn)行有關(guān)特殊事件的處理問(wèn)題的多邊合作,。
美國(guó)將需要提出可信的替代性設(shè)想,，主要通過(guò)跨越太平洋的和全球的貿(mào)易接觸，而且通過(guò)提出創(chuàng)新性的方法,，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)機(jī)構(gòu)的合理化,。美國(guó)人和亞洲人需要共同考慮，跨越太平洋的組織和泛亞洲的組織應(yīng)當(dāng)如何以及在何處實(shí)現(xiàn)結(jié)合并彼此加強(qiáng),。
印度尼西亞重要的戰(zhàn)略家尤素福·瓦南迪就建議,，合并兩個(gè)基本上冗余的領(lǐng)導(dǎo)人首腦會(huì)議——亞太經(jīng)合組織和東亞峰會(huì)——其中一個(gè)把美國(guó)包括在內(nèi),，另一個(gè)則不包括美國(guó),。瓦南迪呼吁建立“一個(gè)可容納中印日三大國(guó)的地區(qū)機(jī)構(gòu),，建立一種能夠在今后與美國(guó)一起保持該地區(qū)的平衡的力量同盟”,。他因而斷言:“東亞和亞太地區(qū)的地區(qū)性架構(gòu)必須得到加強(qiáng),?！?/P>
合并這兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)將會(huì)以把泛亞洲機(jī)構(gòu)與跨太平洋機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來(lái),，這將繼續(xù)提供一個(gè)總的論壇,，可以把專案性的機(jī)制與長(zhǎng)期的功能機(jī)制結(jié)合到一起,。
（作者分別為美國(guó)外交學(xué)會(huì)東亞、中亞和南亞問(wèn)題高級(jí)研究員,，美國(guó)大西洋理事會(huì)高級(jí)顧問(wèn),，尹宏毅編譯）
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作者：
埃文·費(fèi)根鮑姆、羅伯特·A·曼寧
編輯：
張恒
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