管理體制和機構:美國航天管理體制分為三層：總統(tǒng)與國會為決策層,，主管最高決策以及立法和預算審查；國防部與國家航空航天局（ＮＡＳＡ,，簡稱宇航局）為計劃層,；承包商（工業(yè)界）、科研部門,、大學等為實施層,。
美國政府主要通過合同管理的辦法對美國的航天企業(yè)進行管理。美國航天工業(yè)是一個以國防部,、宇航局進行宏觀管理,，以科研單位、工業(yè)界,、大學為基礎的公私結合,、軍民結合的綜合體系。這一體系的特點是：龐大復雜,、相互制約,、集中決策、分散實施,。
（一）最高決策機制
美國歷來重視導彈,、航天事業(yè)，認為其發(fā)展是國家威望和軍事實力之所系,，把導彈,、航天發(fā)展政策視為國策，因而歷來由總統(tǒng)領導其最高決策,，國會為之立法,、審查、撥款,。
美國總統(tǒng)作為全國最高行政首腦兼武裝部隊總司令,，也是導彈、航天方面的最高協(xié)調者和決策人,。二戰(zhàn)后歷屆總統(tǒng)在導彈,、航天方面所進行的活動大體可歸納為：
①宣布國家導彈、航天重大計劃,、決策和倡議,；②以行政命令形式頒布國家導彈、航天法律和政策指令,；③兼任國家最高導彈,、航天委員會首腦,；④任命長期性、臨時性或專業(yè)性導彈,、航天委員會,，它們或編制規(guī)劃，或審議發(fā)展戰(zhàn)略,，或調查重大事故,，報總統(tǒng)決策；⑤任命國防部長和國家航空航天局長,；⑥在國情咨文中闡明導彈,、航天有關政策和指導原則；⑦在預算咨文中向國會提出導彈,、航天預算申請,；⑧決定外貿、導彈,、航天裁軍,、國際合作重大契約,、條約,、協(xié)議的原則并予批準和簽署；⑨批準使用導彈,、航天武器的對外戰(zhàn)爭,。
為協(xié)助總統(tǒng)處理重大決策和日常事務，設有龐大的總統(tǒng)辦事機構,，以及總統(tǒng)各方面業(yè)務的助理和顧問,。最重要的總統(tǒng)辦事機構有科技政策局，管理與預算局,，國家安全委員會,，行政管理局等，這些局的局長一般兼任總統(tǒng)助理或顧問,，他們在起草總統(tǒng)給國會的國情咨文和預算咨文中起重要作用,。總統(tǒng)每年向國會提供的這種咨文,，其中必定包括導彈,、航天決策和經費預算。所以這些總統(tǒng)辦事機構在美國導彈,、航天事業(yè)中的地位也是很重要的,。
美國國會作為全國最高立法機構，也是導彈,、航天的最高立法者,。導彈,、航天法律必須經國會通過才能生效；總統(tǒng)的國情咨文和預算咨文必須經國會批準,，才予撥款,；對外訂立的有關條約、協(xié)議必須國會批準才能執(zhí)行,。國會可以對導彈,、航天的任何重大事項舉行聽證會，可以請任何有關首腦和當事人到會作證,，對其進行審查,。國會可以三分之二票通過否定總統(tǒng)的咨文和建議；總統(tǒng)對有關部,、局、委首腦的任命必須國會認可才能生效,。
美國國會,、參議院和眾議院都設有軍事委員會、預算委員會,、科學技術與航天委員會,、撥款委員會，由它們審查,、通過,、批準重大的導彈、航天決策,、規(guī)劃,、計劃和預算；為協(xié)助兩院分頭或聯(lián)合作出立法性決策,，國會設有預算局和技術評價局,。
在政府行政部門之上，設有以副總統(tǒng)任主席的國家航天委員會,，其成員包括國務卿,、國防部長、財政部長,、商業(yè)部長,、運輸部長,、能源部長,、中央情報局長、白宮辦公廳主任,、國家安全委員會主任,、科學技術政策委員會主任和國家航空航天局長,。該委員會的職責是：
①協(xié)助總統(tǒng)制訂、修訂,、實施美國航天政策,，監(jiān)督有關部門執(zhí)行,；②協(xié)調國防部,、ＮＡＳＡ、商業(yè)航天部門的航天政策及活動,，解決出現(xiàn)的重大政策問題,；③促進軍、民航天合作和技術,、信息的交流,；④以空間探索為手段為美國謀取或增進國家安全、科學技術,、經濟和外交等方面的利益,。
從1996年起,，制定美國航天政策的主要機構由過去以副總統(tǒng)為首的國家航天委員會改變?yōu)榘讓m科學技術委員會，后者與國家安全委員會共同主持政策制訂過程,。這一措施加強了航天政策與國家科技政策和安全政策的協(xié)調,。
（二）聯(lián)邦政府各部的航天活動
1．商業(yè)部
擁有應用衛(wèi)星計劃，主要是諾阿（ＮＯＡＡ）衛(wèi)星系統(tǒng),，供其所轄的國家海洋和大氣局使用。部轄國家標準局,，國家電信和服務局，海洋管理局,，人口普查局,，以及國家海洋和大氣局所轄的國家氣象服務處、國家海洋漁業(yè)服務處,、國家海洋調查處,、環(huán)境研究所、環(huán)境數(shù)據(jù)和信息服務處,，也大量使用或出售衛(wèi)星照片和數(shù)據(jù)。
2．能源部
在航天研究方面已花銷數(shù)百億美元,，僅次于國防部和ＮＡＳＡ,，主要用于電火箭和核聚變的研究,，旨在研制核推進系統(tǒng)和空間能源,。該部的航天核系統(tǒng)處曾與ＮＡＳＡ合組計劃協(xié)調委員會,，以協(xié)調雙方的工作。
3．國務院
協(xié)調美國同外國的航天合作,，為美國參加國際合作和學術,、技術、貿易活動創(chuàng)造條件,。它在聯(lián)合國機構中代表美國參加有關航天和外層空間問題的會談和簽約,，協(xié)助ＮＡＳＡ和政府其它機構起草美外雙邊或多邊協(xié)議。
4．運輸部
其航天活動多數(shù)是為聯(lián)邦航空局和海岸警備隊服務,，海岸警備隊利用通信衛(wèi)星進行通信和海事活動,。聯(lián)邦航空局利用衛(wèi)星系統(tǒng)進行飛機導航和空中交通管制,。該部對ＮＡＳＡ的發(fā)射活動給予支援,。該部下設民用航天運輸局,，對國內外辦理民用航天運輸及發(fā)射等事宜,。
5．農業(yè)部
負責研究并應用遙感技術,，測報農作物長勢和土壤墑情、蟲害,、水文和野生動植物的信息和數(shù)據(jù)，改進農業(yè)生產,；它對真假植被的分析對軍事偽裝和反偽裝也有一定價值,。
6．環(huán)保局
利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測地球環(huán)境，包括研制,、優(yōu)化,、試驗、應用監(jiān)測環(huán)境的設備和方法,，調查,、分析環(huán)境的特性，此外,，還對月球和行星進行遙感探測和研究,。該局與ＮＡＳＡ合作設計了地球資源衛(wèi)星，后改名陸地衛(wèi)星,。它設在北達科他州蘇福爾斯的地球資源觀測系統(tǒng)數(shù)據(jù)中心,，一直向美國工業(yè)界和社會提供遙感衛(wèi)星照片和數(shù)據(jù),。
（三）政府獨立機構和公司的航天活動
1．聯(lián)邦通信委員會
管理政府以外的許多通信衛(wèi)星。該會對申請經營通信衛(wèi)星的公司頒發(fā)許可證,，進行等級評定并規(guī)定其相應權利,。該會還為通信衛(wèi)星規(guī)定技術規(guī)范,，向國際無線電協(xié)會等機構提出美國對有關頻率分配,、對外直播等問題的建議。
2．國際通信局
在ＮＡＳＡ設有聯(lián)絡處,，在各航天發(fā)射基地設有辦事處,，以便向國內外報導美國航天發(fā)射等消息。
3．國家科學基金會
其任務是促進航天基礎研究,，向國家科學院空間科學部提供半數(shù)的活動基金,，同ＮＡＳＡ進行空間天文學方面的合作，例如參加太陽峰年衛(wèi)星設計等,。
4．軍備控制與裁軍署
同國防部合作發(fā)射過一系列核探測衛(wèi)星,，并簽訂了一些國際條約，如《核禁試條約》,、《外層空間條約》等,，并在限制戰(zhàn)略武器會談、削減戰(zhàn)略武器會談中起了重要作用,。
（四）國防部和ＮＡＳＡ的導彈,、航天活動
國防部和ＮＡＳＡ是美國導彈、航天活動的具體組織領導和實施機構,，它們既是項目承擔者,，具體承擔概念研究和關鍵項目研制；又是采購者,，采購工業(yè)界生產的導彈,、航天產品用于自身任務；同時也是委托者,，將各種研究、研制項目的８０％以上委托給工業(yè)界,、政府其它部門,、高校、學術界和民間機構進行研究,、設計,、試制、試驗與生產,；此外還是出售者,，出售其導彈,、航天產品、技術,，服務于國內外,，謀取經濟利益和軍事、外交利益,。
1．國防部
國防部是導彈和軍事航天的總管部門,，它由５大部分組成：國防部長辦公廳，參謀長聯(lián)席會議,，空軍部,，海軍部和陸軍部。部長辦公廳包括分管研究和工程的副部長和分管采辦武器裝備的副部長,，其下設有各局,，多數(shù)局的業(yè)務與導彈、軍事航天有關,。參謀長聯(lián)席會議由各軍種參謀長組成,，它下設的特種司令部是導彈、航天的使用部門,。美國航天司令部既是軍用航天的使用者也是操作者,。國防部高級研究計劃局進行重大前沿新技術研究，保證美軍軍事技術的全球領先地位,。一方面它進行系統(tǒng),、分系統(tǒng)的概念研究，一直到做出樣機再移交出去,；另一方面它也委托軍內外研究部門研究它提出的課題,。而國防部內的導彈（尤其是戰(zhàn)略導彈）研制和軍用航天器研制的抓總單位則是空軍系統(tǒng)司令部下轄的航天系統(tǒng)部；一些戰(zhàn)術導彈和航天系統(tǒng)的地面設備則多由各軍種的研制機構自行研制,。這些軍內研制中心,、所、廠又將大部分任務委托給工業(yè)界,、政府其它機構,、院校等進行。美國空軍系統(tǒng)司令部及其所轄航天系統(tǒng)部現(xiàn)在都側重于研制,、試驗操作與管理,；而屬于使用性和戰(zhàn)備性的操作和試驗則交由美國航天司令部進行。例如,，航天飛機的軍用飛行,，在軌軍用衛(wèi)星測控，東、西部航天和導彈中心的管理,，統(tǒng)一航天操作中心的管理等,，都先后從空軍系統(tǒng)司令部航天系統(tǒng)部轉入美國航天司令部，具體說是美國航天司令部所轄的空軍航天司令部,。
2．國家航空航天局（ＮＡＳＡ）
ＮＡＳＡ是美國民用航天的總管單位,，它屬于"獨立政府機構"，負責計劃并執(zhí)行美國民用航天任務,。ＮＡＳＡ每年預算的80％以上以合同費形式或贈款形式轉撥至航天工業(yè)界,、科技界、高校和有關部門,，約有20萬承包商人員為ＮＡＳＡ進行研究和研制工作,。ＮＡＳＡ的主要任務包括：進行研究工作，解決大氣層內外的飛行問題,；研制,、建造、試驗,、使用航空器和航天器,；進行不載人和載人空間探測活動；為和平目的進行空天活動并最有效地使用美國的科學技術和工程資源,；對本局活動成果及資料進行最廣泛,、最適當?shù)耐茝V與交流。
（五）重大決策的制定
總統(tǒng)依靠其辦事機構,、臨時任命的專業(yè)委員會,、國家航天委員會、國防部,、國家安全委員會,、ＮＡＳＡ等進行導彈、航天方面的決策,，其決策體現(xiàn)在每年一次向國會的國情咨文,、立法咨文和預算咨文中。國會審查這些咨文,，可以全文通過,，也可修改后通過。
美國總統(tǒng)為決定導彈,、航天重大問題任命過許多臨時性的委員會,。例如，研究戰(zhàn)略彈道導彈的戰(zhàn)略委員會（斯考克羅夫特委員會）,、研究"星球大戰(zhàn)"問題的弗萊徹委員會，研究空間站的委員會，研究美國５０年民用航天規(guī)劃設想的委員會,，調查航天飛機挑戰(zhàn)者號事故的總統(tǒng)委員會等等,，這些委員會的研究、調查結果與建議,，都成為總統(tǒng)做出相應決策的依據(jù),。１９８９年成立了以副總統(tǒng)任主席的國家航天委員會，規(guī)定了美國今后制訂航天戰(zhàn)略的４條步驟：①確定航天計劃的目的和指標,；②擬定達到這些目的和指標的戰(zhàn)略,；③監(jiān)督這些戰(zhàn)略的實施；④解決實施中遇到的問題,。他們也確定了發(fā)展美國航天的５個戰(zhàn)略要素：①發(fā)展運載能力,，把天地往返運輸能力作為美國的國家資源來抓，確保其暢行無阻,，以達到美國航天的所有目的,；②對太陽系進行探測，建成"自由"號空間站,；重返月球,，載人飛向火星；③加強航天器在解決地球問題中的應用：預警,、通信,、導航、氣象應用要加強,；④利用空間環(huán)境生產藥物,，開發(fā)新能源，加強美國科技和工業(yè)基礎,，開辟新的商業(yè)航天市場,，使美國產品在國際上有更大競爭力；⑤確?？臻g探測與開發(fā)的自由,。
該委員會把美國航天活動明確分為民用、國防和商業(yè)三大塊,，分別由ＮＡＳＡ,，國防部，其它行政,、企,、事業(yè)單位執(zhí)行。它認為航天應為多種目的服務：保衛(wèi)國家安全,，創(chuàng)造經濟契機,，開發(fā)先進技術,，培養(yǎng)尖端專業(yè)人材。為此軍,、民,、商業(yè)航天應橫向聯(lián)合，實現(xiàn)一體化規(guī)劃協(xié)調,。
當前的國家航天委員會主席為副總統(tǒng)戈爾,，他主張將空間觀測地球放在優(yōu)先地位，主張國際合作登月,、上火星等,，現(xiàn)正成為克林頓政府的決策依據(jù)。
1996年9月19日,，美國白宮科學技術委員會公布了調整后的美國國家航天政策,。
規(guī)劃計劃和預算:
（一）規(guī)劃－計劃－預算制度與實施過程
美國在重大武器系統(tǒng)（包括導彈和航天系統(tǒng)）的獲取方面，一直執(zhí)行規(guī)劃－計劃－預算制度,。這個制度規(guī)定：為確定某財政年度的重大武器研制立項和預算,，需要提前大約兩年多時間，首先進行規(guī)劃,，在規(guī)劃前提下制訂計劃,，在計劃基礎上
確定預算。
規(guī)劃是從每年２月份開始的,。各軍種中各專業(yè)司令部或聯(lián)合司令部向參謀長聯(lián)席會議呈報該司令部的規(guī)劃素材,。參聯(lián)會起草一份"聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃"，闡明對敵情威脅所做的綜合軍事評估,，建議達到的國家軍事目標,，實現(xiàn)這些目標所用的戰(zhàn)略，實現(xiàn)這些戰(zhàn)略的規(guī)劃,，實現(xiàn)這些規(guī)劃達到的能力,，為獲得這種能力必需要冒的風險等。于當年９月份呈報國防部領導,。同時上報的還有一份"遠期戰(zhàn)略聯(lián)合評定",，闡明從中期向遠期規(guī)劃過渡的設想。分管國防政策的國防部副部長在審讀這兩份文件,、考慮過其中的建議之后,，領導起草本年度的"國防指導原則草案"，起草中也參閱各部門的意見及素材,。"國防指導原則草案"起草后,，除在國防部,、參謀長聯(lián)席會議,、各軍種,、各司令部傳閱外，也在國家安全委員會和國務院傳閱,，以廣泛征求意見,。在吸收各方面合理意見后，將"國防指導原則草案"定稿為"國防指導原則",，連同"聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃"文件，于翌年１月份頒布,，就此結束了規(guī)劃階段,。此階段共經歷１１個月左右。
在計劃階段,，各軍種和國防部各業(yè)務局,，按照"國防指導原則"，起草自己的計劃,。計劃寫成"計劃指標備忘錄"的形式,，闡述對任務的要求和要達到的指標,，達到指標的措施,，以及各項計劃的資源和資金分配。計劃初稿于這年５月份呈報國防部領導審查,，各軍種計劃還報參聯(lián)會審查。然后參聯(lián)會向國防部長報一份"聯(lián)合計劃評審備忘錄",。國防部成立一個審核組，審核各軍種,、國防部各局的"計劃指標備忘錄"是否遵守"國防指導原則"。對計劃中的各種問題,，在同國防部長磋商后，按軍種寫成"計劃決策備忘錄",。國防資源局于８月份完成審查工作,，并公布各軍種,、各局按此備忘錄修改過的"計劃指標備忘錄",，計劃階段即告完成。此階段歷時７個月,，最后進入預算階段,。
預算階段為同年９月，各軍種和國防部各業(yè)務局按照修訂的"計劃指標備忘錄",，向國防部提出預算框算，然后由國防部長辦公廳和管理與預算局進行嚴格審查,。審查的結果寫成"計劃預算決定"，由國防部長或副部長簽署,。但若被審查者有爭議,，就由國防資源局提出解決建議，有時由國防部長或副部長會見爭議一方,，商定最終決定,，做出"計劃預算決定修訂本"，予以公布,。在１２月，總統(tǒng)會同國防部長對預算進行審查后,，讓管理與預算局將國防部的預算納入總統(tǒng)的"國家預算咨文",，于下一年的１月份向國會提出。這一階段為時５個月,。
提交國會后,，國會還要用幾個月的時間進行審查和最后的批準。
費用管理:
（一）國防部導彈,、航天費用管理
1．國防部導彈,、航天預算形式
美國國防部預算常以３種形式表達：一種是按陸、海,、空三軍,、國防部各局列表；一種是按項目列出預算表,；一種是按研究,、研制、試驗鑒定和采購等分類列表,。
2．國防部導彈,、航天預算過程
國會在收到總統(tǒng)預算咨文１５天內召開會議，研究這個咨文,。研究的依據(jù)是國防授權法和國防撥款法,。"授權"是國會討論各項目及其管理所需經費后，按把該項目辦得最好所應開支的最大額度考慮,，給各項目分配的預算,。而授權后在撥款過程中,，常因撥款資金不足，或因各項目間爭奪款項的結果,，使撥款額度少于授權額度,。雖然這種情況只發(fā)生在部分項目上，授權和撥款的差額也不大,。但畢竟兩筆數(shù)字是不同的,。
審查預算咨文先從眾議院開始，預算委員會和撥款委員會下設若干小組委員會,，對預算逐項進行嚴格推敲,。它們研究的結果，以撥款法案和稅收法案的形式轉給參議院,，由參議院的預算委員會和撥款委員會進行審查。兩院常常協(xié)議折中取得共識后,，才將預算授權作為正式法案通過,，報總統(tǒng)審批簽署后執(zhí)行。
3．國防部導彈,、航天經費管理
（1）審查在國防部航天,、導彈研究、研制項目中,，凡研制費超過２億美元,，或生產費超過１０億美元者,，都要由國防采辦委員會（前國防系統(tǒng)采辦審查委員會）審查,；凡研制費超過７５００萬美元或生產費超過３億美元者，都歸入"大型武器系統(tǒng)"進行管理,。這一過程的重要特征是在研制（采辦）的４個階段進行４次階段審定,，即在軍方提出作戰(zhàn)需求后進行第1階段審定；在方案論證與定案階段進行第2階段審定,，決定是否立項,；在考核驗證階段進行第3階段審定，決定是否進行全面研制,；在全面研制階段進行第4階段審定,，決定是否投入批生產,。
（2）開支研究,、研制,、試驗,、鑒定費在國防部支出項目中屬于第６類開支,。在大型武器系統(tǒng)研制的５個階段中，它們又劃分為６．１－６．７細目,，其情形參見下表,。
（二）ＮＡＳＡ的航天經費管理
ＮＡＳＡ的航天經費預算過程也很復雜,，所以美國政府管理和預算局要它同政府其它機構一樣,，提前制訂第三年的預算。這樣一來,，ＮＡＳＡ每年都同時有三項預算工作在進行中：一為當年的預算,，它正被執(zhí)行中；二為明年的預算,，它正在受管理與預算局－總統(tǒng)－國會的審查過程中,；三為后年的預算，是ＮＡＳＡ總部根據(jù)各航天中心呈報的科研和工程項目預算匯總,、平衡后編制出來的,。
ＮＡＳＡ的預算分４大塊：研究與研制；空間飛行控制與數(shù)據(jù)通信,；研究與項目管理,；設施建造。后兩筆錢不分年度,，只要在規(guī)定的若干年內用完即可。允許ＮＡＳＡ在４大塊預算間做內部調節(jié)使用,。但只允許把研究與研制費的５％轉用于研究與項目管理。
ＮＳＡＳ的預算報到管理與預算局之后,，該局先削掉它認為ＮＡＳＡ預算中該削減的部分,。在就削減后的預算與ＮＡＳＡ取得共識后，再納入總統(tǒng)的預算咨文一起上報國會,。國會兩院的授權委員會（預算委員會）及其幾個小組委員會對ＮＡＳＡ的預算及其開支項目逐項進行研究,，兩院的授權委員會都有權增減ＮＡＳＡ的預算額度,，遇有意見相左時則召開兩院授權委員會聯(lián)席會議,，共同制定一個向ＮＡＳＡ的最高撥款額，有時還就這筆錢怎樣用加以限制,，或施加先決條件。然后把這些決定轉給兩院撥款委員會審查執(zhí)行,。各撥款委員會也有權調整ＮＡＳＡ的預算申請額度,，但它們不像授權委員會那樣逐項細查。最后定下來的撥款額度，就是ＮＡＳＡ兩年后的實際開支額,。例如撥款委員會1997年列入計劃撥款中的資金,，也就是ＮＡＳＡ1999年概算額度的實際數(shù)字,。由于以上預算過程是逐年滾動式的,，所以ＮＡＳＡ每年都可得到今后第三年的概算數(shù)字，并可憑借這些數(shù)字制訂它自已的５年研究,、研制和預算計劃,。
項目管理:（一）典型導彈、航天武器裝備項目管理
1．重大武器裝備項目管理
重大武器裝備系統(tǒng)是指其研究,、研制,、試驗、鑒定費用超過２億美元,，生產費用超過１０億美元的系統(tǒng),。其取得過程分１０個步驟：①明確需求；②征集并探索各種方案與途徑,；③預算與籌資,；④進行試驗論證；⑤選擇項目,；⑥選擇廠商；⑦進行成本和價格分析,；⑧談判并授予合同,；⑨進行合同管理；⑩實際使用和操作,。
這一過程通常又可分為概念探討,、論證與定案、全面研制,、采購與部署４個階段,。在每個階段開始前都要進行審查，審查內容是該項目所處狀態(tài),，審查結果決定該項目是否應轉入下一階段,，或繼續(xù)當前階段研究，或應予取消,。最高審查組織是"國防系統(tǒng)采辦審查委員會"，它通常在論證與定案階段和大規(guī)模研制之前審查該項目,。
各軍種將其對新武器的申請寫入"重大武器系統(tǒng)開端理由書"中,，連同"計劃指標備忘錄"一同呈報國防部長。理由書的指標有：①改善性能,；②經濟可行性,；③技術先進,；④風險小,；⑤質量高,；⑥能加強本行業(yè)的基礎；⑦社會經濟考慮等,。
如果該項目在"計劃決策備忘錄"中批準研制,，則任命一名項目負責人，成立武器系統(tǒng)項目辦公室,，這就表明概念探討階段開始,。
系統(tǒng)項目辦公室是整個系統(tǒng)產生過程的核心，項目辦公室主任負責擬訂和管理項目預算與項目進度,；制定項目置辦策略和安排研究,、設計、發(fā)展,、試驗和生產等,；確保后勤保障；以及合同的選擇,、會談和登記,。項目辦公室下設項目管理、工程施工,、后勤供應,、生產、試驗,、培訓和錄用專家等組織,，它們協(xié)助項目負責人工作。
在概念探討階段要擬訂采辦策略,，就是探討各種方案時把技術指標與承包條件結合考慮,，保持項目的競爭性。其重點為降低造價,，保持性能,。
首先簽訂的合同一般為項目設計方案研究合同。先發(fā)出招標書（建議征集書）,，其中列出任務要求,、使用環(huán)境、進度和造價指標,。然后由投標商投標,。投標（建議）書中粗略列出設計特性、成本、進度和性能參數(shù),。這種合同一般為固定價格合同,，執(zhí)行時間為一年左右；與此同時可以簽訂"成本加……"合同,，用于研制和開發(fā)分系統(tǒng)或技術項目,。
根據(jù)概念探討和技術開發(fā)結果，項目辦公室按性能,、進度,、造價平衡原則，確定待選方案,，寫入"系統(tǒng)方案論證書"中,，送交各軍種審查，同時報送國防系統(tǒng)采辦審查委員會和國防部長,。"系統(tǒng)方案論證書"一經批準,，就表明轉入了論證與定案階段。
在論證與定案階段,，除更仔細地研究待選方案外,，還要更深入地探討設計的價值和可行性。這一階段的成果應是研究報告或產品試樣,，或二者兼有,。但最重要的是減少經濟疑問和技術風險?？梢赃x兩個廠家使其競爭,，這樣可以得到更多信息，用于權衡各待選方案,。但對于極大或極復雜的項目，則不與兩個廠家簽訂同一合同,，因為既使只試制一個試樣,，這樣做的成本也是太高的。如果研究報告或項目初樣被國防系統(tǒng)采辦審查委員會批準,，那就轉入全面研制階段,。
全面研制階段包括設計、制造,、試驗初樣,，起草說明書，培訓人員,，購置保障設備,。關鍵事項是進行預先性和關鍵性設計審查。項目辦公室和承包商精心審查設計，進行設計更改,，就項目方案取得一致意見,。關鍵設計審查是設計進行評論的最后一次機會。此時項目辦公室對初樣進行操作試驗和鑒定,，驗證是否符合技術規(guī)格或按文件上規(guī)定的要求工作,。若軍方表態(tài)接受該設計，則項目轉入生產,、部署階段,。
在生產、部署階段,，除非采取兩家生產同一產品的策略,，否則項目辦公室同獨家承包商處于雙邊狀態(tài)。此時在設計,、進度或造價上若有任何更改,，都必須雙方重新商談，但一般是不允許的,，這會降低產品性能或時間,、成本要求。
每個項目在每年申請預算（按規(guī)劃－計劃－預算制度,，任何項目都得每年申請一次預算）時還要進行年度評審,。若項目成本超支或拖期，或對性能要求出現(xiàn)爭議,，還要受管理與預算局,、總審計局和參、眾兩院有關委員會的調查,。
2．軍用航天系統(tǒng)項目管理
空軍系統(tǒng)司令部航天系統(tǒng)部取得航天系統(tǒng)的過程只和上述重大武器裝備取得過程略有不同,，它分為４個階段：
第１階段也叫概念探討階段，目的是起草對該系統(tǒng)的初步建議,。它在"重大航天系統(tǒng)新開端理由書"被批準,、系統(tǒng)項目辦公室成立之后，就開始發(fā)出全系統(tǒng)研究建議征集書（招標書）,，然后根據(jù)投標者的多少和可用資金的額度,，向３－５家公司授予固定價格合同，讓它們起草系統(tǒng)設計建議書（投標書）,。然后評審投標書,，并選擇其中最好的幾份轉入第２階段。
第２階段為方案論證與定案階段,。投標者把投標書細化,，并進行大量工程設計,，以準備競爭投標用的工作包。項目辦公室要為投標者的技術資料保密,。它還要進行初步設計審查,，這些設計說明書和設計要求一經審查通過，就轉入第３階段,。
第３階段為全面研制階段,。系統(tǒng)項目辦公室發(fā)出全面研制招標書，投標者投交設計建議書,。項目辦公室召開選標會議進行評選,，然后與中標者會談并授予"成本＋獎勵費"合同。而中標者（主包商）則建造該航天項目的一個或多個研制樣機,，以及地面輔助設備和用戶設備的研制樣機,。研制樣機用于發(fā)射，整個航天系統(tǒng)也進行服役試驗,。這個階段可持續(xù)２～８年,。如審查通過，即轉入生產和部署階段,。由于航天產品復雜昂貴,，而經費有限，從來不曾采用過選兩家使之競爭或對兩家承包商簽訂同一項合同的作法,。
在整個過程中采用什么合同,，要看項目各階段所冒的風險大小而定。概念研究反映的是系統(tǒng)初步設計,，只是紙上作業(yè),，所冒風險甚小，采用固定價格合同即可,。這種合同的成本控制全由承包商承擔,。但也有的公司在概念研究階段花的錢超過合同價格，它們的目的是競爭下幾個階段的合同,。從來沒有哪家公司沒進行概念研究就能拿到論證定案或全面研制合同的,。相反總是在完成概念研究的３－５家公司中擇優(yōu)進行論證定案研究；然后再從完成論證定案研究的公司中選一家進行全面研制,。所以一家公司要在爭奪重大航天系統(tǒng)的承包的競爭中獲勝，它就首先必須在概念研究和論證定案兩階段獲勝,。
在全面研制階段,，承包商把紙上作業(yè)變成實物硬件，此時風險大大提高,。例如美國的國防衛(wèi)星通信系統(tǒng)Ⅲ,、國防氣象衛(wèi)星計劃,、國防支援計劃以及導航星全球定位系統(tǒng)，都曾在全面研制階段出現(xiàn)造價超支和進度拖期,。國防衛(wèi)星通信系統(tǒng)Ⅲ的全面研制合同就做了２８４條更改,。對產品的要求愈高，承包商愈是會遇到問題,。所以,，全面研制的風險較大，就必須采用"成本加……"類型的合同,，增加固定額度的利潤,。
第４階段為生產和部署階段。生產合同一般采用固定價格合同,。因為設計更改和研制風險大多數(shù)都在全面研制階段得到解決,，少數(shù)更改出現(xiàn)在生產和部署階段，由用戶與承包商協(xié)商解決即可,。
（二）典型航天器的項目計劃
１．典型航天器（衛(wèi)星）的研制項目計劃和試驗項目計劃
ＮＡＳＡ和國防部典型航天器（衛(wèi)星）的研制項目計劃主要如下：
（1）合同授予,，對系統(tǒng)要求審查完畢
（2）概念探討，參數(shù)優(yōu)選研究,，基本系統(tǒng)設計,，同轉包商洽談，提前采辦項目,，總體和分系統(tǒng)初步設計審查
（3）零組件設計,，工程制圖，關鍵件制造,，合格模型試驗,，總體與分系統(tǒng)關鍵設計審查
（4）全面研制，航天器制造,，分系統(tǒng)試驗,，航天器總裝，系統(tǒng)試驗開始
（5）系統(tǒng)試驗,，航天器運往發(fā)射基地
（6）發(fā)射測試,，發(fā)射準備，發(fā)射
ＮＡＳＡ和國防部典型航天器（衛(wèi)星）的試驗項目計劃主要包括：（1）航天器艙體試驗,；（2）有效載荷安裝及分系統(tǒng)試驗,；（3）基本系統(tǒng)試驗；（4）聲學振動與點火震動試驗,；（5）熱真空試驗,；（6）重復基本系統(tǒng)試驗；（7）審查試驗與運輸準備,；（8）運往發(fā)射基地,；（9）發(fā)射基地測試并與運載工具適配
2．典型戰(zhàn)術導彈的研制項目計劃
典型戰(zhàn)術導彈的研制項目計劃主要包括提出作戰(zhàn)要求,、方案論證與定案、考核驗證,、全面研制,、生產、部署等四個階段：
1)提出作戰(zhàn)要求
一般應包括：新導彈系統(tǒng)的必要性,；研制,、使用時間；敵方威脅與作戰(zhàn)弱點,；作戰(zhàn)組織方案,；基本特性；技術估計與造價框算,?；蚍治龇绖照摺撤酵{,、當前武器缺陷,、當前技術進展等因素，提出對該導彈作戰(zhàn)范圍及作戰(zhàn)能力的要求,。
2)方案論證與定案
分析已有及尚待發(fā)展的技術基礎,，提出性能、進度與造價要求,，探索各種方案,，進行初步設計，查明研制該導彈系統(tǒng)的技術關鍵并制訂出攻關計劃,，評價研制管理體制等,。
3)考核驗證階段
由若干初選承包商進行樣機試制，以考核武器系統(tǒng)初步設計,，包括技術性能,、造價和進度是否合理可行，驗證導彈系統(tǒng)是否具備全面研制的技術,、經濟基礎,。本階段的理想情況是初樣考核成功。
4)全面研制階段
在考核驗證階段的基礎上,，由軍種或國防部最后選定承包商,，然后將全面研制工作交承包商進行，軍方只做技術指導工作,。
這一階段的主要工作是設計,、制造、試驗整個武器系統(tǒng),，包括全部附屬系統(tǒng)如訓練設備,、維修設備等。此外,，尚需編制出最終設計,、制造規(guī)范。
5)生產階段
廠商按合同進行批量生產,。有時另開試產階段,，待試產符合規(guī)范后再予批量生產。
6)部署階段
武器系統(tǒng)裝備部隊后,，由部隊進行訓練,、操作維護、實彈演習和發(fā)射,。在此階段該導彈系統(tǒng)的改進或現(xiàn)代化仍屬工程研制范圍,，一般由原承包商承擔部署后的有關工作。
在每一階段開始之前都須經國防武器系統(tǒng)采辦審查委員會等審查,，審查合格方可轉入研制的下一階段,，其示意圖如下圖所示。
合同管理:（一）軍工合同管理的政策及準則
美國軍方實行合同制已有多年的歷史,，制定了一整套系統(tǒng)的法律條文和指導性文件,，取得了顯著的經濟效果。美國國防部在實行合同制的問題上采取的政策是："利用企業(yè)追求利潤這一根本動機,，采用較高的利潤率,，刺激企業(yè)有效地履行合同"，調動他們從事軍事科研,、生產和服務的積極性,，把美國具有最高水平的工業(yè)力量集中起來，建立強大的軍事工業(yè)基地,，以滿足美軍對現(xiàn)代化武器裝備的需要,。
美國實行合同制有以下四條準則：
（1）法制準則：美軍合同均受《美國法典》、《國防采辦條例》和《武器部隊采辦條例》等的約束,，美國戰(zhàn)術導彈的采辦程序和采辦合同的訂立都必須符合這些條文中的有關規(guī)定,。
（2）自愿準則：除緊急情況外，軍方選擇承包商,，承包商是否想與軍方簽訂合同,，均是自愿的。
（3）平等準則：軍方與承包商在法律上平等,。
（4）競爭準則：除特殊情況外,，均由兩家以上的企業(yè)參加競爭。
（二）采辦合同的訂立
美國軍方訂立武器裝備的采辦合同分為一般招標與談判招標兩種基本方式,。采辦合同的訂立方式根據(jù)不同情況而定,，但都是以競爭為基礎的,。美國的法規(guī)和政策規(guī)定，采辦所有的武器設備,，只要可能,，都應有足夠數(shù)量的夠格的承包商參加，以保證能展開全面,、自由的競爭,，從而使軍方在價格、質量以及在其他方面得到最大的利益,。在這種兩種招標方式中,，以一般招標方式最能體現(xiàn)競爭的原則，因此美國軍方認為,，只要有可能,，一個采辦項目即使完全符合談判招標的條件，也應盡量采用一般招標方式,。
1,，一般招標方式合同的訂立
一般招標方式分為正式招標法和兩步招標法。
正式招標法的適用條件是：采辦項目的技術規(guī)范能清楚,、準確,、完全地確定，成本和技術上都沒有什么風險,，只剩下價格有待商定,。正式招標法的步驟主要如下：
（1）由軍方擬定《招標書》，在其中規(guī)定研制項目的各種指標和要求,；
（2）公布《招標書》,；
（3）投標，各承包商看到《招標書》后提出申請,，然后由軍方下發(fā)《招標書》,，承包商在價格等欄內填好后，交回軍方,；
（4）簽訂合同,，軍方根據(jù)投標商所填內容及能力等，從中選出兩,、三家競爭獲勝的承包商,，和他們簽訂合同。
兩步招標法的適用條件是：研制項目的指標和要求不能明確規(guī)定或不完全,；有評審承包商提出的設計,、制造試驗等技術建議的標準；可采用幾種技術進行研制或有一家以上在技術上不夠格的承包商可完成這一工作；時間上允許,。兩步招標法的步驟主要如下：
（1）軍方擬定征求技術建議書,，該建議書中只提出技術要求而不提價格問題，將其發(fā)給預先經過挑選的承包商,。承包商根據(jù)建議書的要求提出建議,，軍方從中選出兩家以上技術可行的承包商；
（2）解決價格問題,，軍方重新招標，方法與正式招標法相同,，但招標書只發(fā)給那些在第一步中被軍方所選中的承包商,。最后和選出的一、兩家競爭獲勝的承包商簽訂合同,。
采用正式招標法,，承包商要承擔主要的成本風險，而軍方在技術性能方面要冒較大的風險,，因為武器裝備性能的好壞關鍵取決于軍方能否清楚,、準確、完全地提出技術要求,。采用兩步招標法,，由于使用的是定價合同，由承包商承擔主要的成本風險,，而技術風險則由軍方和廠商分擔,。對軍方來說，其主要風險是能否很好地擬出征求技術建議書,，能否正確地評審各投標商的技術建議,，選出夠格的承包商；對承包商來說,，主要的技術風險是能否按軍方的要求提出可行的技術建議,。
2．談判招標方式合同的訂立
如果研制的項目十分復雜、昂貴,，國家又很急需,，而且涉及保密無法通過正式招標法進行競爭時，可采用談判招標法,，只和一家承包商簽訂采辦合同,。美軍《武裝部隊采辦條例》中列出了17條使用談判法的條件，其中一條規(guī)定,，諸如導彈,、飛機、坦克等一開始就需大量投資的或需作長期生產準備的武器系統(tǒng)的采辦項目，其采辦合同的訂立采用談判招標方式,。談判招標有三種方式,，即征求建議的談判招標、主動申請的談判招標和小額資金的談判招標,。
象戰(zhàn)術導彈這樣大型武器裝備的采辦合同的訂立一般采用征求建議的談判招標方式,。這種招標方式的合同的訂立，通常分為四個階段,，即談判準備階段,、征求建議（承包方準備建議）階段、建議階段,、洽談與簽訂合同階段,。這種招標方式又稱為四步招標法，是近年來美國采用的一種新的簽訂合同的方法,。
（三）軍工合同的管理
合同管理是武器裝備采辦管理工作中的一個重要部分,，它在保證武器系統(tǒng)的性能、降低成本,、保證裝備的研制和生產進度,，以及按時交貨等方面都起到積極的作用。在合同管理方面,，美軍采取國防部長辦公廳統(tǒng)一領導和三軍分散管理相結合的原則,，實行三級管理體制，即國防部,、軍種以及和采辦項目配套的合同管理辦公室,。以陸軍戰(zhàn)術導彈采辦項目為例，其管理系統(tǒng)如下：
1．國防部
國防部辦公廳設有合同管理部,，負責協(xié)調國防部和三軍各合同管理部門的工作,。國防部還設有國防后勤署，合同管理是其職責之一,，在全國設立9個合同管理區(qū),，為三軍總部、國防部所屬單位和國家航空航天局等提供合同管理服務,。此外,，國防部還設有國防合同審計局，負責國防部所有合同的審計工作,，為國防部負責采辦和合同管理的所有部門提供有關合同和子合同的財政會計咨詢業(yè)務,，并負責審查承包商成本控制系統(tǒng)的財政和會計項目。
2．陸軍部
陸軍總部負責貫徹,、落實國防部長辦公廳制訂的合同政策,，領導本軍種開展合同活動。陸軍裝備司令部是陸軍主要裝備采辦部門，陸軍采辦戰(zhàn)術導彈的合同工作由該司令部管理,。陸軍裝備司令部下屬陸軍研究管理局等21個局級單位,，分別負責各有關專業(yè)或分系統(tǒng)的合同管理工作，包括預研合同的談判和簽訂等,。
3．項目采辦機構
在具體采辦某一導彈武器系統(tǒng)時,，除設立項目辦公室外，還設立合同辦公室,。合同辦公室的負責人是由國防部長或陸軍負責采辦工作的首腦任命的合同管理官員,，他代表政府與承包方進行聯(lián)系。在簽訂合同期間,，設合同簽訂辦公室,，合同簽訂以后，設合同管理辦公室,。合同簽訂辦公室和合同管理辦公室由工程師、后勤專家和價格分析員等組成,，辦公室的大小是根據(jù)合同的規(guī)模以及所要完成的任務的具體情況而定的,。合同簽訂辦公室的合同官員有權代表政府通過正式招標或談判簽訂合同，并有權管理這些合同,。合同管理辦公室的合同官員有權執(zhí)行有關的合同管理職能,，如管理合同，保證承包商能圓滿地履行合同,，或根據(jù)合同的規(guī)定終止合同,，作好善后工作。合同官員工作的依據(jù)是《美國法典》,、《美國聯(lián)邦采辦條例》,、《武裝部隊采辦條件》、三軍制定的采辦指南與指令,、《國防合同審計手冊》以及由武裝部隊合同訴訟事務局制定的各種法規(guī)等,。
在合同執(zhí)行過程中，如果出現(xiàn)糾紛,，由美軍武裝部隊合同訴論事務局作為仲裁機構來解決這方與承包方之間的合同糾紛問題,。該事務局被授權代表國防部長和三軍部長處理軍事合同訴訟案件。負責審問,、調研,，并正式作出全面的最終的裁決。如果承包方不服,，可以向該局訴訟,，對提交的訴訟案件，該局采取三種方式加以審理：①對于涉及2.5萬美元以下的小問題，由該局少數(shù)成員按簡單程序作出裁決②一般問題由該局有關的職能處以投票方式作出裁決③難以解決的重大訴訟問題,，或者在正常裁決過程中存在的嚴重的分歧問題,，由該局局長交給由局長、副局長,、各處處長組成的仲裁庭以投票方式解決,。
（四）ＮＡＳＡ的招標和出包程序
首先，項目辦公室向采辦局提出項目招標申請書,，然后,，采辦局會同指定的合同官員和技術官員，共同做出以下判斷：該項申請內容（產品或服務）能否從政府其他機構買來,；該項目申請內容是否屬某些優(yōu)先來源供應項目,；同時也判斷是采用封閉式招標、競爭式招標,，還是別的招標途徑為好,。
在做出這些判斷之后，ＮＡＳＡ的合同官就開始起草意見征集書（招標書）,，然后予以公布,。
招標時可按選定的公司名單逐家通知。平時就把這些公司立檔待查,，包括它們的能力,、產品、服務項目,，列成清單,，待到招標時，根據(jù)平時積累的檔案,，開出公司名單,，向它們各發(fā)一份招標書。公司選擇要既能確保競爭又不過多過濫,。也可借助其它部門的信息來選擇通知招標對象,，如利用ＮＡＳＡ小企業(yè)管理局的自動化采辦源信息系統(tǒng)等。
招標分封閉式和競爭式兩種,。這兩種招標方式的不同在于對投標書的評價標準不同,。封閉式招標的評價標準就是價格。因為采購數(shù)量,、規(guī)格或性能一般都已明確,，交貨日期已定，這種合同授予報價最低的投標者即可,。競爭式招標則不單純評價投標者的報價,，還要考慮它們的技術能力和工作效率,。這種招標是適用于研究、研制項目,，這在ＮＡＳＡ招標項目中占大多數(shù),。在評價了建議書（投標書）之后，看哪些公司可以初選入圍,，就同它們進行會談,，對明顯中意者作意向性選定，在授予合同之前再作最后洽談,。如雙方達成共識即可簽署合同,。
投標書由采辦源評價委員會評價。該委員會由ＮＡＳＡ挑選既懂采辦程序又懂招標技術的官員組成,。
一旦授予合同并開始生效執(zhí)行,，ＮＡＳＡ就進行合同管理。合同管理由ＮＡＳＡ合同官員負責,，但有些則委托國防部有關局來管理,。
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編輯：
劉嵩
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