原標(biāo)題：《預(yù)算法》三審地方債破冰

4月21日，《預(yù)算法》修正案草案在第十二屆全國人大常委會(huì)八次會(huì)議上進(jìn)行三審,。

這場(chǎng)本應(yīng)該在去年8月會(huì)議上進(jìn)行的三審雖然姍姍來遲,，但其修改內(nèi)容仍引起政界,、學(xué)界以及輿論的高度關(guān)注：一是地方債有望破冰,，二是轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步得到完善。

現(xiàn)行《預(yù)算法》于1994年獲得通過并自次年開始施行,，內(nèi)容涉及預(yù)算的編制,、審查、批準(zhǔn),、執(zhí)行、調(diào)整,、決算和監(jiān)督,，以及其他預(yù)算管理活動(dòng),。由于其關(guān)系著對(duì)政府每一筆支出的分配和監(jiān)督,，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展有著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用,。

但隨著中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政,，以及民主政治體制的建立和完善,，現(xiàn)行《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求,，必須對(duì)其進(jìn)行修改。

在經(jīng)過了漫長(zhǎng)的修法反復(fù)之后,，2011年12月，全國人大常委會(huì)終于對(duì)該法草案進(jìn)行了初次審議,，后又于2012年6月進(jìn)行了二審。其每次修改和審議,，都將政府與人大,、中央與地方的博弈展現(xiàn)得淋漓盡致,。

從此次三審稿傳遞出的信息看,，地方政府的預(yù)算空間得到了大幅拓展，但中央對(duì)地方的管制也更加規(guī)范和嚴(yán)格。

堵后門開前門

《預(yù)算法》三審稿中,，最受矚目的就是地方債破冰的相關(guān)新規(guī)定,。

三審稿明確規(guī)定,，一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi),，通過發(fā)行地方政府債務(wù)舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模,，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn),。

除此之外，和外界猜想的不同的是,，三審稿中將地方債的主體明確為地方債的舉債主體為經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)和直轄市，而非之前傳聞的地級(jí)市甚至縣級(jí)市,。

三稿的此項(xiàng)規(guī)定明顯有為地方債破冰的意味?，F(xiàn)行已20年的《預(yù)算法》原則上規(guī)定地方政府不得發(fā)債。其中第28條明確規(guī)定,，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出,、收支平衡的原則編制，不列赤字,。

但20年間,，大陸的財(cái)政體制經(jīng)歷了巨大變革，原先全國一盤棋式的統(tǒng)一預(yù)算變成了分級(jí)預(yù)算,，各地方政府逐漸成為獨(dú)立的預(yù)算主體,，在地方建設(shè)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資上起主導(dǎo)地位,，不許發(fā)債的規(guī)定已經(jīng)通過“走后門”的方式屢遭突破,。

此外，現(xiàn)行《預(yù)算法》中“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定”的條款也給地方政府發(fā)債留下了制度的“后門”,。

實(shí)際上,，2008年國際金融危機(jī)之后，中央政府為刺激增長(zhǎng),，分兩步將“后門”制度化：首先由中央代地方發(fā)債,，其次又允許地方發(fā)債。自2008年起,，中國地方政府開始大量通過融資平臺(tái)的方式進(jìn)行舉債,，城投債浮現(xiàn)在世人眼前。

審計(jì)署公布的2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示,，截至2013年6月末,，全國政府性債務(wù)為30.27萬億元，其中全口徑中央政府性債務(wù)合計(jì)12.38萬億元,，全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬億元,。

而財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2013年全國公共財(cái)政收入僅為12.9萬億元,。

審計(jì)署對(duì)地方債的評(píng)價(jià)為“目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控,，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患”。

對(duì)于地方債帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn),，持不同意見的學(xué)者有著不同的爭(zhēng)論,，有人認(rèn)為地方債必須通過立法的方式進(jìn)行管控，也有觀點(diǎn)認(rèn)為地方債不需立法,，通過財(cái)政政策來調(diào)節(jié)即可,。

《預(yù)算法》三審傳遞出的消息應(yīng)該給這場(chǎng)爭(zhēng)論畫上句號(hào)：通過立法的方式堵住了現(xiàn)有地方債“后門”操作的方式，但也通過立法的方式給地方債開了“前門”。

“戴帽資金”戴上緊箍咒

除地方債破冰外,，此次《預(yù)算法》修正案草案三審稿另一項(xiàng)進(jìn)步是明確了轉(zhuǎn)移支付的主體為一般性轉(zhuǎn)移支付,，限定了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍。

此項(xiàng)規(guī)定被學(xué)界視作是中央政府對(duì)地方政府的松綁,，也被視作是中央政府為維護(hù)政府財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)肅性所作的嘗試,。

雖然法律規(guī)定，由各級(jí)人大審議通過的政府預(yù)算是政府收錢與花錢的依據(jù),。但是在實(shí)際操作中,，上下級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付并不具體體現(xiàn)在預(yù)算報(bào)告中。而各專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金由于?？顚Ｓ?，不得用作統(tǒng)籌資金，更被稱為“戴帽資金”,。

目前大陸在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管中,，幾乎沒有可以依賴的法律，國務(wù)院也沒有任何關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理?xiàng)l例和辦法,，財(cái)政部對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定是“一事一議”,，也幾乎等同于沒有規(guī)定。

正是這種不受約束的資金,，讓“跑部錢進(jìn)”成為可能,。

此外，《預(yù)算法》三審稿還規(guī)定,，在安排專項(xiàng)支付時(shí),，上級(jí)政府不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。這也是針對(duì)目前專項(xiàng)支付所產(chǎn)生的相關(guān)弊端而采取的針對(duì)性措施,。

現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定,，中央、省級(jí)的專項(xiàng)支付資金的撥付,，必須由地方上拿出配套資金,。地方政府在配套資金籌集上有不小的壓力，甚至有些地方項(xiàng)目因?yàn)榕涮踪Y金過多,，高于地方實(shí)際經(jīng)濟(jì)實(shí)力而爛尾,。

中央政府要求地方政府為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)配套資金的初衷是防止地方政府為了申請(qǐng)資金盲目立項(xiàng)，導(dǎo)致資源浪費(fèi),。

但實(shí)際上,，在現(xiàn)實(shí)操作中，原有規(guī)定使得地方政府申請(qǐng)專項(xiàng)支付資金亂象頻發(fā)：不少欠發(fā)達(dá)的城市為爭(zhēng)取上級(jí)的資金,，弄虛作假,，挪用虛構(gòu)配套資金,，甚至擠占其他民生項(xiàng)目的預(yù)算用來向上級(jí)“釣魚”。

原本防止地方盲目立項(xiàng)的規(guī)定帶來了弄虛作假的副作用,。而原本需要財(cái)政專項(xiàng)支付資金支持的地方,，往往因無法籌措配套資金而被拒之門外。

除此之外,，由于缺乏監(jiān)管，中央部委之間的橫向聯(lián)系溝通也不足,，使得轉(zhuǎn)移支付的隨意性較大,，地方政府向不同的職能部門申請(qǐng)性質(zhì)相似的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從而造成資金重復(fù)投入現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,。

對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的未來,，中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授向《鳳凰周刊》記者表示：“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本身就是各部委通過一些文件的方式對(duì)資金的分配，將來要逐步地減少甚至最終取消,，未來一切財(cái)政的行為都應(yīng)該納入到法制的規(guī)范運(yùn)作中來”,。

背后博弈

由于《預(yù)算法》牽扯到中央與地方、地方與地方,、公眾與政府之間的多層博弈,，在每次修法的過程中都會(huì)出現(xiàn)很多不同意見和爭(zhēng)論，這不僅使得其每次修法都成為公眾矚目的焦點(diǎn),，也使得其每次的修改都十分謹(jǐn)慎,。

對(duì)于此次修法，從禁止發(fā)債到允許發(fā)債,，中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),、中國人民大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法教研室主任朱大旗教授認(rèn)為，總體來說是一個(gè)進(jìn)步,。至于允許發(fā)債背后的種種限制,，也證明了中央政府對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心仍然存在。

實(shí)際上,，從原定去年8月延遲到2014年4月三審,，《預(yù)算法》的修法也在等待中共十八屆三中全會(huì)給出一個(gè)整體的部署和改革的要求。

中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),、中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授則認(rèn)為,，三審稿雖然試圖在地方舉債問題上有所放開，但實(shí)際上三審稿的規(guī)定仍然非常嚴(yán)格,。地方上所獲得的舉債權(quán)實(shí)際上進(jìn)步不大,。最大的變化只是將原先向國務(wù)院的空白授權(quán)改成了更具體的授權(quán)。實(shí)質(zhì)上發(fā)債的主體,、項(xiàng)目和限額還是要由國務(wù)院來審批,。

對(duì)于地方債未來的修法,，施正文認(rèn)為，未來要給地方一定程度的自主舉債權(quán)限,，債務(wù)是保證地方財(cái)政重要的管理工具和手段,，地方上有適度的債務(wù)規(guī)模有著其合理性和必然性，光堵是堵不住的,。

而至于將發(fā)債主體設(shè)置為省一級(jí)單位,，而不是地市和縣區(qū)，甚至連副省級(jí)的計(jì)劃單列市都沒有發(fā)債權(quán),，則更像是中央地方博弈出的結(jié)果,。

一方面，適當(dāng)放權(quán)讓地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能夠借助包括發(fā)債在內(nèi)的融資方式運(yùn)作,，能夠完成地方實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo),。另一方面，也顯示中央政府對(duì)于地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上升的擔(dān)心,。以省而不是地市為單位,，也能更便于中央對(duì)地方債務(wù)的控制。

但是把發(fā)債權(quán)放在省一級(jí),，也會(huì)帶來不小的后果。熊文釗擔(dān)心把省做大后既不利于充實(shí)縣,、市財(cái)政，也不利于中央的宏觀調(diào)控,，“過渡時(shí)期這么做尚可,，但長(zhǎng)期作為國策是很危險(xiǎn)的”。 實(shí)際上,，目前最需要發(fā)放地方債的不是省一級(jí)單位,，而是各地市,。需要發(fā)債的項(xiàng)目，比如公租房建設(shè),、公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供都是地方職能,，無論是美國還是中國，地市級(jí)的發(fā)債規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省,、州一級(jí),。

因此，自三審稿公布之后,，便有不少地方官員擔(dān)心,，修法通過后，除了要“跑部錢進(jìn)”外,，還要再“跑省會(huì)錢進(jìn)了”,。

除此之外，三審稿規(guī)定地方上發(fā)債收入要編列入各地的預(yù)算調(diào)整,，而非年度預(yù)算中,。對(duì)此，朱大旗認(rèn)為,，這也體現(xiàn)了人大和行政力之間的博弈,。

在各地方人大,，預(yù)算調(diào)整屬于人大常委會(huì)的職能，而非全體人大代表的職能,。將地方債收入繞過人大,，僅僅歸入人大常委會(huì)管理，不利于人民代表大會(huì)對(duì)地方債發(fā)行的必要性,、合理性和可行性的決策,。

根據(jù)實(shí)際情況，地方人大常委會(huì)構(gòu)成成員和行政官員又有天然的聯(lián)系,，實(shí)際上在地方債的發(fā)行上,，地方人大可以做的事情少之又少。