原標題：《預(yù)算法》三審地方債破冰

4月21日,，《預(yù)算法》修正案草案在第十二屆全國人大常委會八次會議上進行三審,。

這場本應(yīng)該在去年8月會議上進行的三審雖然姍姍來遲，但其修改內(nèi)容仍引起政界,、學界以及輿論的高度關(guān)注：一是地方債有望破冰,，二是轉(zhuǎn)移支付制度進一步得到完善。

現(xiàn)行《預(yù)算法》于1994年獲得通過并自次年開始施行,，內(nèi)容涉及預(yù)算的編制,、審查、批準,、執(zhí)行,、調(diào)整、決算和監(jiān)督,，以及其他預(yù)算管理活動,。由于其關(guān)系著對政府每一筆支出的分配和監(jiān)督，對經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展有著“牽一發(fā)而動全身”的作用,。

但隨著中國市場經(jīng)濟,、公共財政，以及民主政治體制的建立和完善,，現(xiàn)行《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的要求,，必須對其進行修改。

在經(jīng)過了漫長的修法反復(fù)之后,，2011年12月,，全國人大常委會終于對該法草案進行了初次審議,，后又于2012年6月進行了二審。其每次修改和審議,，都將政府與人大,、中央與地方的博弈展現(xiàn)得淋漓盡致。

從此次三審稿傳遞出的信息看,，地方政府的預(yù)算空間得到了大幅拓展,，但中央對地方的管制也更加規(guī)范和嚴格。

堵后門開前門

《預(yù)算法》三審稿中,，最受矚目的就是地方債破冰的相關(guān)新規(guī)定,。

三審稿明確規(guī)定，一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi),，通過發(fā)行地方政府債務(wù)舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模,，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準,。

除此之外，和外界猜想的不同的是,，三審稿中將地方債的主體明確為地方債的舉債主體為經(jīng)國務(wù)院批準的省,、自治區(qū)和直轄市，而非之前傳聞的地級市甚至縣級市,。

三稿的此項規(guī)定明顯有為地方債破冰的意味?，F(xiàn)行已20年的《預(yù)算法》原則上規(guī)定地方政府不得發(fā)債。其中第28條明確規(guī)定,，地方各級預(yù)算按照量入為出,、收支平衡的原則編制，不列赤字,。

但20年間,，大陸的財政體制經(jīng)歷了巨大變革，原先全國一盤棋式的統(tǒng)一預(yù)算變成了分級預(yù)算,，各地方政府逐漸成為獨立的預(yù)算主體,，在地方建設(shè)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資上起主導地位,，不許發(fā)債的規(guī)定已經(jīng)通過“走后門”的方式屢遭突破。

此外,，現(xiàn)行《預(yù)算法》中“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定”的條款也給地方政府發(fā)債留下了制度的“后門”,。

實際上，2008年國際金融危機之后,，中央政府為刺激增長,，分兩步將“后門”制度化：首先由中央代地方發(fā)債,，其次又允許地方發(fā)債。自2008年起,，中國地方政府開始大量通過融資平臺的方式進行舉債,，城投債浮現(xiàn)在世人眼前。

審計署公布的2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示,，截至2013年6月末,，全國政府性債務(wù)為30.27萬億元，其中全口徑中央政府性債務(wù)合計12.38萬億元,，全口徑地方政府性債務(wù)合計17.89萬億元,。

而財政部統(tǒng)計，2013年全國公共財政收入僅為12.9萬億元,。

審計署對地方債的評價為“目前我國政府性債務(wù)風險總體可控,，但有的地方也存在一定的風險隱患”。

對于地方債帶來的潛在風險,，持不同意見的學者有著不同的爭論,，有人認為地方債必須通過立法的方式進行管控，也有觀點認為地方債不需立法,，通過財政政策來調(diào)節(jié)即可,。

《預(yù)算法》三審傳遞出的消息應(yīng)該給這場爭論畫上句號：通過立法的方式堵住了現(xiàn)有地方債“后門”操作的方式，但也通過立法的方式給地方債開了“前門”,。

“戴帽資金”戴上緊箍咒

除地方債破冰外,，此次《預(yù)算法》修正案草案三審稿另一項進步是明確了轉(zhuǎn)移支付的主體為一般性轉(zhuǎn)移支付，限定了專項轉(zhuǎn)移支付的范圍,。

此項規(guī)定被學界視作是中央政府對地方政府的松綁,，也被視作是中央政府為維護政府財政預(yù)算的嚴肅性所作的嘗試。

雖然法律規(guī)定,，由各級人大審議通過的政府預(yù)算是政府收錢與花錢的依據(jù),。但是在實際操作中，上下級政府間的轉(zhuǎn)移支付并不具體體現(xiàn)在預(yù)算報告中,。而各專項轉(zhuǎn)移支付資金由于?？顚Ｓ茫坏糜米鹘y(tǒng)籌資金,，更被稱為“戴帽資金”,。

目前大陸在專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管中，幾乎沒有可以依賴的法律,，國務(wù)院也沒有任何關(guān)于專項轉(zhuǎn)移支付的管理條例和辦法,，財政部對專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定是“一事一議”，也幾乎等同于沒有規(guī)定。

正是這種不受約束的資金,，讓“跑部錢進”成為可能,。

此外，《預(yù)算法》三審稿還規(guī)定,，在安排專項支付時,，上級政府不得要求下級政府承擔配套資金。這也是針對目前專項支付所產(chǎn)生的相關(guān)弊端而采取的針對性措施,。

現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定,，中央、省級的專項支付資金的撥付,，必須由地方上拿出配套資金,。地方政府在配套資金籌集上有不小的壓力，甚至有些地方項目因為配套資金過多,，高于地方實際經(jīng)濟實力而爛尾,。

中央政府要求地方政府為專項轉(zhuǎn)移支付承擔配套資金的初衷是防止地方政府為了申請資金盲目立項，導致資源浪費,。

但實際上,，在現(xiàn)實操作中，原有規(guī)定使得地方政府申請專項支付資金亂象頻發(fā)：不少欠發(fā)達的城市為爭取上級的資金,，弄虛作假,，挪用虛構(gòu)配套資金，甚至擠占其他民生項目的預(yù)算用來向上級“釣魚”,。

原本防止地方盲目立項的規(guī)定帶來了弄虛作假的副作用,。而原本需要財政專項支付資金支持的地方，往往因無法籌措配套資金而被拒之門外,。

除此之外,，由于缺乏監(jiān)管，中央部委之間的橫向聯(lián)系溝通也不足,，使得轉(zhuǎn)移支付的隨意性較大,，地方政府向不同的職能部門申請性質(zhì)相似的專項轉(zhuǎn)移支付，從而造成資金重復(fù)投入現(xiàn)象時有發(fā)生,。

對于專項轉(zhuǎn)移支付的未來,，中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授向《鳳凰周刊》記者表示：“專項轉(zhuǎn)移支付本身就是各部委通過一些文件的方式對資金的分配，將來要逐步地減少甚至最終取消,，未來一切財政的行為都應(yīng)該納入到法制的規(guī)范運作中來”,。

背后博弈

由于《預(yù)算法》牽扯到中央與地方、地方與地方,、公眾與政府之間的多層博弈,，在每次修法的過程中都會出現(xiàn)很多不同意見和爭論,，這不僅使得其每次修法都成為公眾矚目的焦點，也使得其每次的修改都十分謹慎,。

對于此次修法，從禁止發(fā)債到允許發(fā)債,，中國財稅法學研究會副會長,、中國人民大學法學院經(jīng)濟法教研室主任朱大旗教授認為，總體來說是一個進步,。至于允許發(fā)債背后的種種限制,，也證明了中央政府對財政風險的擔心仍然存在。

實際上,，從原定去年8月延遲到2014年4月三審,，《預(yù)算法》的修法也在等待中共十八屆三中全會給出一個整體的部署和改革的要求。

中國財稅法學研究會副會長,、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授則認為,，三審稿雖然試圖在地方舉債問題上有所放開，但實際上三審稿的規(guī)定仍然非常嚴格,。地方上所獲得的舉債權(quán)實際上進步不大,。最大的變化只是將原先向國務(wù)院的空白授權(quán)改成了更具體的授權(quán)。實質(zhì)上發(fā)債的主體,、項目和限額還是要由國務(wù)院來審批,。

對于地方債未來的修法，施正文認為,，未來要給地方一定程度的自主舉債權(quán)限,，債務(wù)是保證地方財政重要的管理工具和手段，地方上有適度的債務(wù)規(guī)模有著其合理性和必然性,，光堵是堵不住的,。

而至于將發(fā)債主體設(shè)置為省一級單位，而不是地市和縣區(qū),，甚至連副省級的計劃單列市都沒有發(fā)債權(quán),，則更像是中央地方博弈出的結(jié)果。

一方面,，適當放權(quán)讓地方基礎(chǔ)設(shè)施項目能夠借助包括發(fā)債在內(nèi)的融資方式運作,，能夠完成地方實現(xiàn)穩(wěn)增長的目標。另一方面,，也顯示中央政府對于地方財政風險上升的擔心,。以省而不是地市為單位，也能更便于中央對地方債務(wù)的控制,。

但是把發(fā)債權(quán)放在省一級,，也會帶來不小的后果,。熊文釗擔心把省做大后既不利于充實縣、市財政,，也不利于中央的宏觀調(diào)控,，“過渡時期這么做尚可，但長期作為國策是很危險的”,。 實際上,，目前最需要發(fā)放地方債的不是省一級單位，而是各地市,。需要發(fā)債的項目,，比如公租房建設(shè)、公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供都是地方職能,，無論是美國還是中國,，地市級的發(fā)債規(guī)模要遠遠高于省、州一級,。

因此,，自三審稿公布之后，便有不少地方官員擔心,，修法通過后,，除了要“跑部錢進”外，還要再“跑省會錢進了”,。

除此之外,，三審稿規(guī)定地方上發(fā)債收入要編列入各地的預(yù)算調(diào)整，而非年度預(yù)算中,。對此,，朱大旗認為，這也體現(xiàn)了人大和行政力之間的博弈,。

在各地方人大,，預(yù)算調(diào)整屬于人大常委會的職能，而非全體人大代表的職能,。將地方債收入繞過人大,，僅僅歸入人大常委會管理，不利于人民代表大會對地方債發(fā)行的必要性,、合理性和可行性的決策,。

根據(jù)實際情況，地方人大常委會構(gòu)成成員和行政官員又有天然的聯(lián)系,，實際上在地方債的發(fā)行上,，地方人大可以做的事情少之又少。