原標(biāo)題：部委權(quán)力再分配難題 不動(dòng)產(chǎn)登記條例“緩行”

本該在今年6月30日之前出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例（征求意見稿）》（下稱登記條例）至今未能面世,，引發(fā)了各界輿論對(duì)登記條例緩行原因的猜測(cè)。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者近日獨(dú)家獲悉,，與方案相關(guān)的各部委之間出現(xiàn)了過大的意見分歧,，造成了登記條例沒能如期上報(bào)國(guó)務(wù)院。

目前,，由國(guó)土資源部,、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱“住建部”）會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家稅務(wù)總局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草的登記條例,，依然在內(nèi)部征求住建部,、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局,、國(guó)家海洋局等部委意見的過程中,。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者從接近中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“中編辦”）一位知情人士處獲悉，各部委對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記的分工已有安排,，具體方案為：住建部,、國(guó)家林業(yè)局,、國(guó)家海洋局等需配合國(guó)土資源部做好各自所在領(lǐng)域的不動(dòng)產(chǎn)登記工作,，而受人關(guān)注的農(nóng)業(yè)部則要在5年后將其掌握的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)力和信息系統(tǒng)等核心資源交給國(guó)土部,。

事實(shí)上，2007年《物權(quán)法》頒布時(shí)即提出了統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度,，然而其后卻毫無進(jìn)展,。而產(chǎn)權(quán)清晰的必要性日益緊迫,，中共十八屆三中全會(huì)提出的“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)”,、“健全自然資源資產(chǎn)制度”等基礎(chǔ)性工作,，就需要有清晰的不動(dòng)產(chǎn)登記制度來保障這些市場(chǎng)化資源配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

就當(dāng)下而言,，不動(dòng)產(chǎn)登記的重要性,，一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；二是城市房地產(chǎn)稅,。沒有系統(tǒng),、清楚的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益體系,，這兩點(diǎn)無從談起,，而對(duì)內(nèi)而言，它更是部委機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的重要內(nèi)容,。

國(guó)家土地管理局地籍管理司原副司長(zhǎng)向洪宜在接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者采訪時(shí)表示：“目前不動(dòng)產(chǎn)登記不存在任何技術(shù)障礙，略有爭(zhēng)議的是在登記內(nèi)容權(quán)利設(shè)置方面,，以及各部委的信息公開程度和權(quán)利配合程度,，這種協(xié)調(diào)正是不動(dòng)產(chǎn)登記的難點(diǎn)所在,，每個(gè)部委都有自己的訴求和依據(jù),。”

權(quán)力剝離

2013年3月29日,，國(guó)務(wù)院辦公廳就發(fā)布了關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求于2014年6月30日之前出臺(tái)登記條例,，然而限期已過,，條例依然未出,。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者獲悉,，目前不動(dòng)產(chǎn)登記的分工已經(jīng)有初步方案：住建部協(xié)同國(guó)土部進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記（比如登記房屋的主體、測(cè)量建筑面積等）,；國(guó)土部監(jiān)督全國(guó)土地登記,、林地登記、草地登記,、海域登記等工作,，會(huì)同有關(guān)部門起草《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》,，制定不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議政策，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè),；國(guó)家林業(yè)局配合國(guó)土部開展全國(guó)國(guó)有林區(qū)登記。

而在這個(gè)分工中,，最引人矚目的是農(nóng)業(yè)部的分工任務(wù)。農(nóng)業(yè)部的任務(wù)具體如下：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記,，這項(xiàng)工作時(shí)間給予5年過渡期（具體時(shí)間過渡點(diǎn)是2018年12月31日）,，在過渡期間內(nèi)農(nóng)業(yè)部會(huì)同國(guó)土部指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一登記工作,，過渡期后，由國(guó)土部指導(dǎo)農(nóng)村土地承包登記工作,，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利和信息系統(tǒng)納入國(guó)土部,。

對(duì)應(yīng)著地權(quán),、物權(quán)朝向程序化,、透明化方向的堅(jiān)實(shí)步伐,，是相應(yīng)的權(quán)力架構(gòu)也在發(fā)生著調(diào)整,。“因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一體的，也是現(xiàn)行中國(guó)大陸農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度和基本權(quán)利,，如果農(nóng)業(yè)部的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利被剝離,，意味著過去二十年農(nóng)業(yè)部的核心行政職能行將淡出行政格局,。”北京京鼎律師事務(wù)所律師杜兆勇告訴記者，農(nóng)業(yè)部早已成為部委中名副其實(shí)的“小部委”,，所以這項(xiàng)改革阻力并不大,。

也就是說登記條例出臺(tái)過程中的阻力并不會(huì)來自于農(nóng)業(yè)部。

據(jù)了解,，目前住建部對(duì)此項(xiàng)分工的異議可能較大,。中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),、原南京市房管局局長(zhǎng)胡志剛表示：“全國(guó)個(gè)人住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是住建系統(tǒng)調(diào)控的基礎(chǔ)信息，現(xiàn)要求住建部協(xié)同國(guó)土部做不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng),，若將全國(guó)個(gè)人住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)拿走,，住建部的調(diào)控措施、理論,、法律等就沒有理論數(shù)據(jù)支持,。”

顯然,，核心信息歸籠、集中之后主導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)登記的國(guó)土部門,，操控住建系統(tǒng)房產(chǎn)信息體系的專業(yè)性的確有待考量,，而如此質(zhì)疑在林業(yè)、海洋等部門同樣存在,。

不過,，在基層單位，不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)力再分配似乎較中央部委快得多,。這或許是因?yàn)槿珖?guó)不少城市的住房和國(guó)土系統(tǒng)本就歸屬于一個(gè)部門,，比如深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源局、天津市國(guó)土資源和房管局等,，所以國(guó)土部早已在地方部署不動(dòng)產(chǎn)登記任務(wù),，比如遼寧省編辦最近下發(fā)通知，要求將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作職責(zé)正式整合到省國(guó)土資源廳,。

微調(diào)的背后

而在登記條例制定背后的部委權(quán)力再分配艱難推進(jìn)的同時(shí),，條例本身的調(diào)整也在繼續(xù),。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者獲悉，對(duì)于尚在會(huì)商階段的登記條例,，住建部給予了兩條修改意見，其中一條就是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整,。此前國(guó)土部給出的方案為：“市,、縣國(guó)土資源主管部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。”現(xiàn)在已經(jīng)修改為：“市,、縣國(guó)土資源主管部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu),，本條例另有規(guī)定的除外。”后面附加了一句話顯然是為其他部委的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)留存了可能性,。

另外一條修改也是異曲同工,，將第五章的登記類型第一節(jié)的“總登記”修改為“初始登記”，同時(shí)把第24條規(guī)定修改成：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)可以在一定時(shí)間內(nèi)組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部不動(dòng)產(chǎn)或者待定區(qū)域內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行總登記,，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)將總登記以及調(diào)查測(cè)繪所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算,。”

在國(guó)土部一位官員看來，“微妙的修改顯示出各自的利益,，總登記范圍太廣大了,，把總登記修改成初始登記，其實(shí)是給自己部委留下了后路和權(quán)利,，我把最開始的登記讓給你國(guó)土部,，后面的登記歸誰還不確定，按照不動(dòng)產(chǎn)的分工,，不動(dòng)產(chǎn)登記只是模糊地要求住建部協(xié)同國(guó)土部做好不動(dòng)產(chǎn)登記,，以穩(wěn)妥為名義最大的保護(hù)自己權(quán)利。”

上述官員認(rèn)為,，看似簡(jiǎn)單的文字修改背后耐人尋味,，他表示本來這些事情是由國(guó)務(wù)院法制辦來協(xié)調(diào)，但卻由國(guó)土部來做,，外人看來國(guó)土部在躍躍欲試,，其實(shí)國(guó)土部也只是按必要的資源需求在統(tǒng)籌安排。

“中編辦并沒有給不動(dòng)產(chǎn)登記局任何編制名額,，現(xiàn)在我們是一套人馬兩套班子,，沒有編制名額就沒有職位，干的好是一個(gè)臨時(shí)干,，干的不好也是臨時(shí)干,，我們現(xiàn)在做不動(dòng)產(chǎn)登記完全是給自己身上在加擔(dān)子，因?yàn)槲覀儍?nèi)部一直強(qiáng)調(diào)勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘛?rdquo;上述國(guó)土部官員表示,。

而至于登記條例的其他部分,，改動(dòng)都并不明顯,，主要是外界普遍關(guān)心的“依法查房”有所微調(diào)，同時(shí)明確了不動(dòng)產(chǎn)登記資料的保護(hù),。

作為開發(fā)商代表,，剛剛和美國(guó)六旗集團(tuán)簽約的山水文園集團(tuán)董事會(huì)主席李轍則告訴記者：“不動(dòng)產(chǎn)登記制度作為物權(quán)制度的基礎(chǔ)性制度，其出臺(tái)并不會(huì)對(duì)樓市產(chǎn)生巨大波動(dòng),，因?yàn)閹в袉栴}性的產(chǎn)權(quán)房屋還是少數(shù),，但希望登記條例盡早出臺(tái)，從根本上保護(hù)公民的物權(quán),。”

而考慮到這一方面的重要性,，向洪宜甚至還建議成立國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記局。