原標(biāo)題：巡視式反腐

經(jīng)濟(jì)觀察報記者 沈念祖 趙冰潔 截至7月31日,，今年第二輪13個中央巡視組已經(jīng)全部入駐到位,，將分別對廣西、上海,、青海,、西藏、浙江,、河北,、陜西、黑龍江,、四川,、江蘇、國家體育總局,、中國科學(xué)院,、一汽集團(tuán)等13個地方和單位進(jìn)行巡視。

算上最新這輪,，從去年5月起,，中央在不到一年半的時間里開展了四輪巡視。第四輪巡視的開始意味著中央巡視組在兩年里能將全國31個省市自治區(qū)的常規(guī)巡視全面覆蓋,，此前這一周期通常需要5年,。

巡視制度——作為黨內(nèi)監(jiān)督主要手段之一，在建立十余年之后,，伴隨著中共十八大之后的反腐高潮,，成為公眾耳熟能詳?shù)脑~匯以及讓貪官污吏聞風(fēng)喪膽的利劍。

1993年1月1日中紀(jì)委,、監(jiān)察部的合署辦公,，開啟了中國反腐敗的“中紀(jì)委模式”。在中紀(jì)委為反腐主力軍的背景下,，巡視制度歷經(jīng)萌芽和變革,，在十八大之后為“打老虎拍蒼蠅”立下汗馬功勞。這也意味著中國反腐由“中紀(jì)委模式”走向更為精準(zhǔn)的“巡視組模式”,。

從目前的反腐成績單來看,，巡視制度所起的作用毋庸置疑，被認(rèn)為是黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)一步制度化,、科學(xué)化的重要標(biāo)志,。但是對于制度反腐大業(yè)而言，巡視組模式僅僅是個開始,。

巡視成效

反腐成績顯著,。

2012年12月2日，獲選十八屆候補中央委員不足一個月,，原四川省委副書記李春城就被中央紀(jì)委帶走,，成為十八大后第一個落馬的副省級官員,。十八大以來，已有33名副省級以上官員因嚴(yán)重違法違紀(jì)遭到調(diào)查,，其中包括2名副國級領(lǐng)導(dǎo)人,、2名十八屆中央委員、3名候補中央委員,。

反腐高潮迭起：第一波是2012年底由李春城落馬開始的四川官場地震,；第二波則是2013年8月底9月初由中石油四高管和蔣潔敏落馬揭開的中石油窩案；而2013年底至今,，從原公安部副部長,、黨委副書記李東生落馬到十七屆政治局常委周永康被審查則使反腐達(dá)到新的高潮。

據(jù)統(tǒng)計,，2013年以來39名因嚴(yán)重違紀(jì)遭到調(diào)查的省部級以上官員中,，有20人為2013年兩批中央巡視組所巡地方的現(xiàn)任官員或曾任官員。

盡管在為期兩到三個月的巡視中,，巡視組“不直接查辦案件”,，但如果發(fā)現(xiàn)了必須要查的人或事，將交由不同級別的紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行查處,。如果副省級以上官員及其他中管干部涉嫌違紀(jì)違法,，可向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報，還可以直接向中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)甚至總書記匯報,。

依據(jù)中央巡視組工作流程,，在巡視反饋之后，即進(jìn)入整改上報階段——被巡視地區(qū),、單位將在反饋巡視情況后兩個月內(nèi)，向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報送整改情況,，并且自整改方案報送之日起12個月內(nèi)報送整改情況報告,。在此前中央巡視組所巡視的地區(qū)中，僅吉林沒有副省級官員落馬,。

制度沿革

巡視制度并非當(dāng)下獨創(chuàng),，不過，在經(jīng)歷了幾番變革后,，這一制度才成為懸在官員頭頂?shù)囊话牙麆Α?/p>

1993年1月1日中紀(jì)委,、監(jiān)察部的合署辦公開啟了中國反腐敗“兩塊牌子，一套人馬”的“中紀(jì)委模式”,。

三年后中央紀(jì)委第六次全會決定“選派部級干部到地方和部門巡視”,，這是巡視制度的萌芽。2003年,，中央批準(zhǔn)成立在中紀(jì)委,、中組部設(shè)立巡視組和巡視工作辦公室,，并頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，巡視被確定為黨內(nèi)監(jiān)督十項制度之一,，這被認(rèn)為是中央巡視工作全面展開并走向制度化的開始,。

2004年，中紀(jì)委,、中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于中共中央紀(jì)委,、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》。同年,，全國省級黨委陸續(xù)設(shè)立了121個巡視機構(gòu),，從而形成了一張從中央到地方覆蓋全黨的黨內(nèi)巡視監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

2007年,，巡視制度首次被寫進(jìn)黨章,。同年成立的國家預(yù)防腐敗局標(biāo)志著中央進(jìn)一步整合反腐敗力量，具有中國特色的“反腐中紀(jì)委模式”得以強化,。

2009年,，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》發(fā)布實施，同年中紀(jì)委,、中組部視組正式更名為中央巡視組,。巡視組的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)為設(shè)在中紀(jì)委、中組部下的副部級巡視工作辦公室,。

中央巡視組組建之初,，共有45名巡視工作人員，設(shè)12個巡視組,，其中6個地方組,，4個企業(yè)金融組，2個中央國家機關(guān)巡視組,。

《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》規(guī)定,，中央巡視組主要負(fù)責(zé)對省、自治區(qū),、直轄市黨委和同級政府黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡視,；對省、自治區(qū),、直轄市人大常委會,、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡視。

當(dāng)時的巡視也取得了一定成績：2006年9月,，山西省委原副書記侯伍杰以受賄罪被判11年,；2007年12月，天津市人民檢察院原檢察長李寶金因受賄罪和挪用公款罪一審被判處死緩,；2008年4月,，中共中央政治局原委員,、上海市委原書記陳良宇一審被判處有期徒刑18年；青島市委書記杜世成被判處無期徒刑等腐敗大案要案,，最初線索來源都與巡視工作有關(guān),。

不過，個別地方在巡視中也出現(xiàn)了問題,，2011年,，湖北省委第六巡視組在湖北秭歸縣巡視期間，秭歸縣為巡視組開支了11萬多元的費用,，用于餐飲,、辦公用品和外出考察等。此事曝光后遭到了輿論的猛烈批評,。

上述問題引起了中央的重視,，并已有針對性地采取了對應(yīng)措施。中共中央政治局常委,、中紀(jì)委書記,、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長王岐山2013年5月17日在中央巡視工作動員暨培訓(xùn)會議上強調(diào)“打鐵還需自身硬”，要加強巡視隊伍自身建設(shè),，嚴(yán)格落實責(zé)任,。

中央力挺

中央巡視組制度發(fā)端于2003年，但直至十八大以后,，其威力才更多地被發(fā)揮出來,。一項舊制度何以煥發(fā)新活力？這與巡視制度的自我改革與頂層的大力推進(jìn)密不可分,。

王岐山執(zhí)掌中紀(jì)委后,，將制度改革著眼點放在了“巡視”上，希望實現(xiàn)從同體監(jiān)督向半同體,、異體監(jiān)督的轉(zhuǎn)向,。

2013年5月，中央啟動第一輪巡視工作,。與以往巡視制度不同，中央巡視組收縮了巡視范圍,，巡視重心回歸其最主要的職能：發(fā)現(xiàn)和反映違法違紀(jì)線索,。巡視工作也被賦予新的工作手段——抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報告的個人重大事項。而中央巡視組本身也出現(xiàn)了重要變化：巡視組組長不再是“鐵帽子”,，而是改為“一次一授權(quán)”,。

反腐專家、湖南商學(xué)院副院長王明高發(fā)現(xiàn),，不僅“一次一授權(quán)”,，并且還有嚴(yán)格的回避制度——被任命為組長的人,，要與被巡視對象毫無交集。且一般從已離開一線崗位但尚未年滿70歲的省部級(正職)官員中選任,。據(jù)中紀(jì)委信息,，這些人來自中央建立的組長庫，目前尚未有信息說明這一組長庫如何建立,。

最新一輪的13名巡視組長中,，有12名是“老面孔”。其中,，1946年出生的馬鐵山,、1944年出生的徐光春、1944年出生的張文岳,，四度“掛帥”任組長,。唯一一名“新面孔”，即北京市政協(xié)主席吉林,，他出任中央第五巡視組組長,，帶隊巡視浙江。

巡視速度有所加快,。此前的工作規(guī)律是在5年內(nèi),，也就是在一屆地方政府任期內(nèi)，對31個行政區(qū)巡視一遍,。十八大后,，按照計劃，為期兩年的4輪巡視可將31個省份巡視一遍,。

另外,，巡視過程也走向公開透明。每輪巡視開始之前都將公布巡視組成員名單,、巡視組所對應(yīng)的巡視對象名單以及時間表,。在一輪巡視結(jié)束之后，還將公開發(fā)布巡視結(jié)果,。而且,，從最新一輪公布的巡視結(jié)果來看，內(nèi)容越來越詳細(xì)和專業(yè),，從最初的僅僅一段話,，到現(xiàn)在的整整一篇文章。

經(jīng)濟(jì)觀察報記者對比2013年的兩輪巡視發(fā)現(xiàn)：去年的巡視反饋是由巡視組組長代表巡視組作反饋,，省委書記主持會議并講話,。而今年多了一個環(huán)節(jié)，即第一天先由巡視組向當(dāng)?shù)厥∥瘯浕騿挝?ldquo;一把手”反饋，再于次日召開會議,，向省委或單位領(lǐng)導(dǎo)班子反饋情況,。在向“一把手”反饋時，今年的反饋還增加了一項內(nèi)容：傳達(dá)習(xí)近平總書記關(guān)于巡視工作的重要講話精神,。

從這一變化中可以看到,，新一輪的巡視工作中更加注重發(fā)揮“一把手”的作用，并通過傳達(dá)習(xí)近平的重要講話精神進(jìn)一步統(tǒng)一思想,，為下一步落實巡視組反饋意見,，抓好本地區(qū)本單位黨風(fēng)廉政建設(shè)工作起到保障作用。

此外,，今年巡視中另一個亮點是“專項巡視”,。“專項巡視”最早出現(xiàn)在今年1月，王岐山在十八屆中紀(jì)委三次全會上所作的工作報告中提出要“創(chuàng)新組織制度和方式方法,，探索專項巡視”,。與常規(guī)巡視不同，專項巡視更加機動靈活,，不受時間,、地域、人數(shù)等限制,，發(fā)現(xiàn)反映的問題線索即有針對性地開展巡視,。

“如果按照常規(guī)巡視的速度，要把所有省區(qū)市和中央機關(guān),、金融單位和企業(yè)巡視完畢,，還要花好幾年的工夫，開展專項巡視使得巡視工作全覆蓋成為可能,。”中央紀(jì)委有關(guān)工作人員介紹說,。比如，有的地區(qū)和單位發(fā)現(xiàn)問題,，可以派一個巡視組對反映強烈的某個部門短平快地進(jìn)行專項巡視,；有的地區(qū)和單位已經(jīng)被巡視過了，但群眾對某個問題反映強烈,，可以派專項巡視組再去巡視一遍,。專項巡視可以對巡視組掌握的最有價值的線索內(nèi)容進(jìn)行深挖，不必貪大求全,。

從已經(jīng)公布的資料看,，常規(guī)巡視一個地區(qū)或單位一般用時兩個月左右，而專項巡視的三個單位分別用時49天,、43天和39天，平均用時比常規(guī)巡視短了20天左右。從反饋的內(nèi)容看,，也沒有常規(guī)巡視反饋的內(nèi)容那么面面俱到,。

另外，中央高層的力挺也有助于發(fā)揮巡視組的威力,。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室劉燃今年3月在《求是》刊文寫道,，習(xí)近平總書記強調(diào)指出，巡視是黨章賦予的重要職責(zé),，是加強黨的建設(shè)的重要舉措,，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段,，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式,。當(dāng)前反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，巡視工作只能加強,，不能削弱,。

后續(xù)制度保障

“巡視組下去前，要請中央紀(jì)委有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察室向巡視組通報情況,。巡視中,，紀(jì)檢監(jiān)察室選派人員參加巡視工作。巡視后,，及時將問題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察室處理,。”這是中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、辦公室主任黎曉宏4月9日介紹2014年中央首輪巡視工作情況時披露的信息,。

黎曉宏指出,，巡視和辦案是兩個不同性質(zhì)的工作，既有分工,，也有合作,。巡視組主要是發(fā)現(xiàn)問題，如實向中央報告,，但不直接處理問題和查辦案件,。形象地講，巡視是把病找出來了,，至于怎么治,，是打針、吃藥還是動手術(shù),，由后邊的主治醫(yī)生來完成,。

但反腐專家依舊認(rèn)為，巡視工作雖然可以起到“敲山震虎”效果,，但還是一個“暫時性”的措施,，不能從根本上解決腐敗問題,。

制度反腐專家李永忠表示，目前稱得上異體監(jiān)督的有兩個,，首當(dāng)其沖的就是巡視制度,，這是比較完全意義上的異體監(jiān)督；第二個是派駐制度,，“統(tǒng)一直管”后的紀(jì)檢派駐機構(gòu)是“半同體,、半異體監(jiān)督”。但是,，巡視制度下一步還需要改革,。首先，可用級別比較低一點的官員來當(dāng)巡視組長,，效果會更好,。此外，還應(yīng)該給予巡視組長一定權(quán)限,，他可以在全黨全國范圍內(nèi)配備巡視組成員,。

對于這一黨內(nèi)監(jiān)督的特殊制度，中央黨校黨建教研部教授蔡霞說,，這是針對目前中國普遍存在的“看得見的管不著,，管得著的看不見”這一監(jiān)管缺陷的“補救制度”。她認(rèn)為,，“只有進(jìn)一步發(fā)揚黨內(nèi)民主,，用黨員的‘權(quán)利’來管住‘權(quán)力’，才是最根本的預(yù)防腐敗,、長治久安的方法,。”

事實上，王岐山走馬上任中央紀(jì)委書記后不久,，即在2013年1月的一次中央紀(jì)委研討班上闡述了自己的反腐戰(zhàn)略思考：要深刻認(rèn)識黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的長期性,、復(fù)雜性和艱巨性，堅持標(biāo)本兼治,，當(dāng)前要以治標(biāo)為主,，為治本贏得時間。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,廉政與治理研究中心主任任建明認(rèn)為,，這一年多,，治標(biāo)方面有很大的改進(jìn)，打擊腐敗的震懾力明顯提高,，遏制效應(yīng)在提升,，“堅持下去，腐敗蔓延勢頭可望得到遏制”,。

同時他也歷數(shù)了治本方面還面臨的諸多挑戰(zhàn)：“在深層的制度改革,、鏟除腐敗滋生的土壤等方面,，還有大量工作有待開展。”