原標(biāo)題：“農(nóng)村建筑抗震設(shè)防一定要納入政府監(jiān)管體系”

本報記者 李松濤 《 中國青年報》（ 2014年08月12日08 版）

據(jù)云南昭通魯?shù)榭拐鹁葹?zāi)指揮部消息，截至8月8日15時，地震造成昭通市魯?shù)榭h,、巧家縣、昭陽區(qū)、永善縣和曲靖市會澤縣108.84萬人受災(zāi)，617人死亡,，112人失蹤，3143人受傷,，22.97萬人緊急轉(zhuǎn)移安置,。

從震級上看，6.5級算不上特別高,，卻造成了大量的人員傷亡,。

用北京工業(yè)大學(xué)抗震減災(zāi)研究所所長、國家減災(zāi)委員會專家委員會專家蘇經(jīng)宇的話來說,，這次地震造成的人員傷亡超出了想象,。

其實，類似的情況已經(jīng)不是頭一次發(fā)生,。2012年,，云南昭通市彝良縣分別發(fā)生5.7級地震和5.6級地震，造成80多人死亡,。

那么,，究竟是什么導(dǎo)致了與震級不相符的災(zāi)害發(fā)生？

復(fù)雜原因?qū)е聻?zāi)害嚴(yán)重

“從以往經(jīng)驗看,，5級以上地震大多會造成一定的破壞性,，破壞程度與震級、震源深度,、震中與人口密集區(qū)的距離等因素有關(guān),。” 清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院城市公共安全規(guī)劃研究所所長萬漢斌說。

根據(jù)公開資料,，云南省強(qiáng)震臺網(wǎng)龍頭山強(qiáng)震臺記錄到此次地震東西向的最大加速度為0.985g,。中國地震局公布的此次地震烈度圖顯示，震中最大烈度達(dá)到了9度,。

在蘇經(jīng)宇看來，這兩個數(shù)據(jù)都表明,，此次地震的震中區(qū)地震作用相當(dāng)強(qiáng)烈,。

在物理學(xué)上，當(dāng)?shù)卣鸬募铀俣冗_(dá)到1g的時候,，地面上的物體就會被拋起來,，此次地震的最大加速度已經(jīng)接近這個數(shù)值。從烈度上看,，云南昭通屬于我國抗震設(shè)防烈度表中的7度區(qū),，而此次地震最大烈度已經(jīng)達(dá)到9度。

這樣的強(qiáng)烈地震作用帶給災(zāi)區(qū)的，是大量的建筑倒塌,。當(dāng)?shù)孛癖娦稳?，街道就像被轟炸過的戰(zhàn)場。

蘇經(jīng)宇告訴記者,，由于山區(qū)復(fù)雜的地形地貌與地質(zhì)構(gòu)造,，在強(qiáng)烈地震作用時，建設(shè)于該區(qū)域的房屋一方面面臨強(qiáng)烈地震作用的放大震動,，另一方面還要遭受滑坡,、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害的頻頻打擊，甚至受兩種作用疊加與復(fù)合的綜合影響,。

“從災(zāi)區(qū)實際情況來看,，房屋破壞也主要是由上述兩種原因造成的，這不僅加重了房屋倒塌數(shù)量和人員傷亡的比例,，而且也對救援工作產(chǎn)生極其不利的影響,。”蘇經(jīng)宇說。

中國建筑科學(xué)研究院工程抗震研究所研究員羅開海是《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》,、《建筑工程抗震設(shè)防分類標(biāo)準(zhǔn)》等現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)的主要編制人員之一,。

羅開海告訴記者，地震造成建筑物的倒塌破壞大致可分為三類情況,。第一類是由于建筑物自身的能力不足以抵抗地震造成的劇烈振動,，進(jìn)而導(dǎo)致建筑物的破壞或倒塌；第二類是由于強(qiáng)烈地震引起的水壩坍塌,、海嘯,、火災(zāi)、爆炸等次生災(zāi)害造成建筑物的破壞或倒塌,；第三類是由于地震產(chǎn)生的斷層錯動,、山崖崩塌、河岸或山體滑坡,、地層陷落等地面嚴(yán)重變形造成的建筑物破壞或倒塌,。

“從此次云南魯?shù)榈卣鸬那闆r來看，建筑物的倒塌破壞應(yīng)主要集中在第一類和第三類兩種情況,。”羅開海告訴記者,，地震造成的山體滑坡是此次地震中村鎮(zhèn)房屋建筑倒塌、人員傷亡的一個主要原因,。

這就像一個連鎖反應(yīng),，高于設(shè)防的地震烈度和過大的地震加速度造成了強(qiáng)烈的地震作用，強(qiáng)烈的地震作用造成大量房屋倒塌,，而大量房屋倒塌造成超出想象的人員傷亡,。

“災(zāi)區(qū)房屋的抗震能力普遍較差,。”蘇經(jīng)宇說，此次震中區(qū)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū),，而且經(jīng)濟(jì)條件較差,。這些地區(qū)的建筑主要以土、木和砌體等材料為主,，普遍未進(jìn)行抗震設(shè)防或未采取有效的抗震措施,，在強(qiáng)烈地震作用下極易發(fā)生破壞甚至倒塌。這是此次地震造成重大人員傷亡的重要原因,。

羅開海也認(rèn)同這個觀點,，在他看來，農(nóng)村建筑物抗震能力低下是此次地震中房倒屋塌,，進(jìn)而造成大量人員傷亡的另一個主要原因,。

高風(fēng)險的城市，不設(shè)防的農(nóng)村

如果查閱歷史,，會發(fā)現(xiàn),，在我國，有關(guān)地震防范的工作一直在加速,。

1974年,，我國第一個建筑抗震設(shè)計規(guī)范發(fā)布。1976年唐山大地震之后,，對74規(guī)范進(jìn)行修改,，頒布78規(guī)范，之后是1989年的89規(guī)范,。

2001年,，我國頒布實施了《建筑抗震設(shè)計規(guī)范GB50011-2001》，把我國分成6～9度4種設(shè)防分類,。其中規(guī)定,，6度區(qū)要在建筑設(shè)計時進(jìn)行相應(yīng)的抗震構(gòu)造措施，7,、8,、9度區(qū)的建筑物，在結(jié)構(gòu)設(shè)計時應(yīng)該進(jìn)行抗震驗算,。同時根據(jù)建筑物的重要性和高度,，選擇不同的抗震等級，以此確定不同的抗震構(gòu)造措施,。

1976年以前的建筑物，大多都沒有考慮抗震設(shè)計,，1989年89規(guī)范將抗震設(shè)防區(qū)從7度擴(kuò)大到6度區(qū),，使我國的抗震設(shè)防區(qū)占到大陸國土面積的60%。

與此同時，各種建筑抗震的標(biāo)準(zhǔn),、規(guī)范相繼出臺,，這其中就包括《村鎮(zhèn)建筑抗震技術(shù)規(guī)程》。

“我國抗震防災(zāi)為主的國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)20余項,，基本覆蓋了地震災(zāi)害管理的各環(huán)節(jié),。”羅開海說，近幾次大震震害經(jīng)歷表明,，我國現(xiàn)行的抗震防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)在抗御地震災(zāi)害,、減輕人民生命財產(chǎn)損失上發(fā)揮了巨大作用。

按照專家們的說法,，這些標(biāo)準(zhǔn),、規(guī)范中都有強(qiáng)制性的條款。

萬漢斌告訴記者,，《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》,、《村鎮(zhèn)建筑抗震技術(shù)規(guī)程》都提出6度及以上地區(qū)的建筑要進(jìn)行抗震設(shè)防。但這些技術(shù)性文件的落實還需要相關(guān)法律法規(guī)的支撐,。在城鎮(zhèn)地區(qū),，建筑的抗震設(shè)防從設(shè)計到施工驗收都做得比較到位；但對于農(nóng)村地區(qū)的自建房,，落實相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)還存在較大困難,。

“通俗地說，現(xiàn)狀是,，高風(fēng)險的城市,，不設(shè)防的農(nóng)村。”萬漢斌說,。

之所以會出這樣一個局面,，歷史原因、現(xiàn)實原因,、主觀原因,、客觀原因糾纏在了一起。

在羅開?？磥?，由于歷史上的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件所限，我國廣大農(nóng)村的既有房屋建筑,，特別是上世紀(jì)八九十年代以前的農(nóng)村老舊房屋,，幾乎未采取抗震措施。雖然自2008年四川汶川特大地震以來,，社會各界對建筑（包括村鎮(zhèn)民居）抗震越來越重視,，但在廣大農(nóng)村,、特別是我國西南、西北以及西部的偏僻山區(qū),，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平,、建筑工匠的技術(shù)水平落后以及抗震防災(zāi)的主觀意識淡薄仍舊是阻礙農(nóng)村房屋建筑抗震能力改善的主要因素。

羅開海告訴記者,，在我國的大中城市,，房屋建筑基本上都納入了建設(shè)監(jiān)督管理程序，房屋建筑一般都是正規(guī)設(shè)計,、正規(guī)施工,、正常使用，工程質(zhì)量和抗震性能一般是有保證的,。而對于一些中小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū),，由于早期的人力、物力,、財力甚至技術(shù)能力的限制,，要么房屋建筑的抗震防災(zāi)投入不足，要么房屋建設(shè)活動游離于建設(shè)監(jiān)督管理程序之外,。“這一類房屋建筑并未完全或沒有執(zhí)行《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》等抗震防災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),，其抗震防災(zāi)的能力無從談起”。

本世紀(jì)初,，在總結(jié)了國內(nèi)數(shù)次地震經(jīng)驗以及巴基斯坦,、伊朗等國外地震災(zāi)害后，國家已經(jīng)意識到農(nóng)村抗震能力薄弱的問題,，并出臺了一系列文件,，同時在全國范圍內(nèi)推動了地震安全工程、抗震安居工程等,。農(nóng)村新建建筑抗震能力得到提升,。

但是，農(nóng)民的自建房,、農(nóng)村的既有建筑,，抗震能力仍然經(jīng)不起檢驗。

經(jīng)濟(jì)因素,、體制因素是蘇經(jīng)宇眼中農(nóng)村建筑抗震能力差的兩個關(guān)鍵詞,。

“我國長期以來實行的是城鄉(xiāng)二元化體制，城市與農(nóng)村在管理,、投入等機(jī)制上都有較大差別,，不可避免地造成了抗震設(shè)防管理重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象。”蘇經(jīng)宇說,，從這次地震災(zāi)區(qū)的農(nóng)村實際情況來看,，普遍經(jīng)濟(jì)條件較差,，交通不便，既有建筑以及自建房歷史上多是以遮風(fēng)避雨為主要目的,，加之地震并不是經(jīng)常發(fā)生和抗震意識不強(qiáng)等原因，很少考慮抗震的需求,，導(dǎo)致房屋抗震能力較差,。

在萬漢斌看來，從汶川,、玉樹,、雅安，到這次昭通魯?shù)榈卣?，反映的問題很明顯,，我國大部分農(nóng)村地區(qū)建筑的抗震能力仍然十分薄弱。“農(nóng)村建筑抗震設(shè)防一定要納入政府監(jiān)管體系之中”,。

資金短缺是農(nóng)村建筑設(shè)防的最大障礙,？

毫無疑問，提高農(nóng)村建筑的抗震能力是當(dāng)下亟須解決的問題,。

在專家看來,，資金投入、安全意識,、宣傳教育都是促進(jìn)這一問題解決的重要方法,。

羅開海給記者算了一筆賬，對于同一房屋建筑,，土建造價相對于不抗震設(shè)防的情況,，按6度標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防，建筑成本增加不超過5%,，7度增加不超過10%,，8度增加不超過15%。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,，房屋建筑的標(biāo)準(zhǔn),、室內(nèi)外裝飾標(biāo)準(zhǔn)以及設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)都在不斷提高，單純的土建造價在房屋建筑總造價中的比例正在不斷下降,，房屋抗震設(shè)防的成本投入在房屋建筑總建設(shè)成本的占比是很小的,。

“既有村鎮(zhèn)民居的抗震加固，按照我國1966年邢臺地震以來的抗震加固經(jīng)驗,，采取因地制宜,、技術(shù)適當(dāng)?shù)募庸檀胧矁H需投入少量的資金即可,。”羅開海說,。

萬漢斌的經(jīng)驗中,，7度設(shè)防區(qū)，一棟普通建筑設(shè)防與不設(shè)防的建造成本差異一般在15%左右,。如果嚴(yán)格按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建造和加固,，一定的資金投入是必要的。

在這個問題上,，萬漢斌的思路是,，經(jīng)濟(jì)條件比較好的地區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)抗震方面知識的宣傳教育,，采取和城市一樣的監(jiān)管模式,；經(jīng)濟(jì)條件一般的地區(qū)，應(yīng)給予農(nóng)民一定的補(bǔ)貼,；對經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū),，政府應(yīng)加大補(bǔ)貼力度，中央也應(yīng)給予一定支持,。

“呼吁國內(nèi)的土木工程專家多深入基層：一是發(fā)掘各地傳統(tǒng)施工法中行之有效的抗震措施,，降低農(nóng)村建筑抗震設(shè)防成本；二是加強(qiáng)農(nóng)村地震抗震知識的宣傳和普及,，新建建筑一定要達(dá)到抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn),。”萬漢斌說。

其實,，在政府層面,，已經(jīng)開始開展相關(guān)的農(nóng)村既有建筑改造工作。

2008年,，中央拿出兩億元在貴州進(jìn)行農(nóng)村危房改造試點,，2009年這一試點擴(kuò)大到中西部950個縣，補(bǔ)助改造近80萬戶農(nóng)村危房,。今年,，中央安排農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金230億元，支持全國266萬貧困農(nóng)戶改造危房,。

2011年,，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《農(nóng)村危房改造抗震安全基本要求（試行）》要求，享受各級政府農(nóng)村危房改造資金補(bǔ)助農(nóng)戶實施住房重建或新建的,，必須嚴(yán)格執(zhí)行抗震要求有關(guān)規(guī)定,。縣級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村鎮(zhèn)建設(shè)管理員要按照抗震要求,，加強(qiáng)對農(nóng)村危房改造房屋設(shè)計,、施工等環(huán)節(jié)的指導(dǎo)與監(jiān)督。

但值得注意的是，這項工程主要針對居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶,、低保戶,、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶，覆蓋面相對較小,。

“由于我國農(nóng)村房屋,，量大面廣，很難在短時間內(nèi)使農(nóng)村房屋安全問題得到根本性的改變,。必須以宣傳,、教育、普及和技術(shù)援助為主,，輔以必要資金幫扶，充分調(diào)動廣大農(nóng)民抗震防災(zāi)的自覺性和積極性,，唯其如此,，才可能從根本上改善農(nóng)村房屋的抗震能力，減輕地震災(zāi)害,。”羅開海說,。

在蘇經(jīng)宇看來，當(dāng)下要做的是補(bǔ)齊舊賬,、不欠新賬,。針對廣大農(nóng)村歷史上存在的大量既有建筑以及自建房，通過改造加固等方式使其達(dá)到相應(yīng)的抗震能力,，補(bǔ)齊長期以來在此方面的歷史欠賬,。例如對地震重點防御區(qū)應(yīng)在震前加強(qiáng)排查，根據(jù)排查結(jié)果進(jìn)行改造和加固,；對其他地區(qū)可制訂規(guī)劃分期分批進(jìn)行改造和加固,，補(bǔ)齊農(nóng)村既有建筑抗震方面的欠賬。另一方面,，可采用政府補(bǔ)貼,、個人自籌等多途徑及類似于城市的管理機(jī)制，使未來農(nóng)村抗震防災(zāi)不欠新賬,。

但在蘇經(jīng)宇眼中,，更重要的是改革。

“從觀念和體制上消除城鄉(xiāng)二元體制的影響,，通過改革逐步形成適應(yīng)我國國情的農(nóng)村地區(qū)抗震設(shè)防管理機(jī)制,，全面提升農(nóng)村地區(qū)的抗震防災(zāi)能力。”蘇經(jīng)宇說,。