原標題：北京地鐵雙軌制賬本

李鳳桃 張婷

北京正處于地鐵票價調整的前夕,。

此次票價調整的原因之一是地鐵運營公司虧損，政府補貼不堪重負,。作為地鐵的兩大運營者——北京市地鐵運營有限公司（以下簡稱“北京地鐵公司”）和北京京港地鐵有限公司（以下簡稱“京港地鐵”）對外表現(xiàn)都很低調,。

這兩家公司，如同一對同父異母的兄弟,。北京地鐵公司是一家有著30多年歷史的國有獨資公司,，運營北京17條地鐵線路中的14條。京港公司是一家中外合資企業(yè),，運營四號線,、大興線和十四號線等3條地鐵線路。它成立于2006年1月,，在其股權結構中,，國有的京投公司占比2%，外資方港鐵公司與另一地方國企首創(chuàng)集團分別持有49%的股份,。港鐵是一家香港上市公司,，其中76.82%的股權為香港政府持有，其余23%為公眾持有。

不為外界所知的是,，北京對這兩家企業(yè)采用了不同的補貼方式和標準,。政府對有社會資本參與的京港公司更為嚴格。為了防止國資的流失,，北京市政府與京港公司簽訂了“特許協(xié)議”,。這個協(xié)議約定，京港公司只能在約定的成本內享受政府財政補貼,，超出成本部分由京港公司自己負擔,。

相對而言，北京地鐵公司的運營成本并不透明,，政府每年根據(jù)其虧損進行補貼,。

一位對京港地鐵運營比較了解的人士透露，即便在PPP協(xié)議約定的補貼下,，京港公司也是盈利的,。港鐵公司2013年年報顯示，該年度港鐵應占京港地鐵的利潤為2.03億港元,。

為什么獲得較少補貼的京港公司效益不錯,，北京地鐵公司卻虧損連連？如若北京地鐵公司對成本的控制更加精準化,，資金運用效率有所加強,，北京地鐵整體運營收不抵支的局面是否將有所改善？即便由于分流客流量等其他考量,，地鐵票價仍需調整,，是否也能節(jié)約資金用于擴大運營服務規(guī)模，提高運營服務質量,？北京地鐵“雙軌制”下的賬本,，折射出國有資本在公共服務運營效率上的差距，如不去除其對提價或補貼的依賴,，將難以走出低效的泥沼,。

補貼雙軌制

2006年4月12日，北京市政府與京港公司簽訂了北京地鐵四號線項目的《特許協(xié)議》,、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》,，自此，國內首個PPP地鐵項目誕生,。

PPP（Public-Private-Partnership的首字母縮寫）意為“公私合營模式”,，是為鼓勵私營企業(yè)與政府進行合作，參與公共基礎設施建設的一種項目融資模式,。

這個合作項目在2004年前后開始醞釀,。當時中國城市地鐵建設正值高潮期,，地鐵投資額巨大，政府希望通過PPP模式為地鐵建設融資,。

2004年11月底,，北京市交通委牽頭成立了四號線特許經(jīng)營項目政府談判工作組，港鐵公司,、西門子等多家企業(yè)參與了談判,。2005年2月，談判組選擇了港鐵和首創(chuàng)集團組成的聯(lián)合體,。2006年,，工作組與京港聯(lián)合體經(jīng)過了三年的談判最終達成協(xié)議。2006年1月京港公司成立,。

將如此重要的公共服務交給社會資本運營,，政府仍有顧慮。國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東表示,，政府需要權衡的是,，既要保證委托運營的公司能夠平穩(wěn)運營下去，又要防止其未來因客流量,、票價的變化獲得暴利,。

北京市政府委托北京大岳咨詢有限責任公司（以下簡稱“大岳公司”）參與方案研究。大岳公司總經(jīng)理金永祥透露,，“成本,、票價、客流量成為當時雙方談判的焦點,。”

政府對北京地鐵四號線的補貼實際上是根據(jù)兩個價格計算的,，一個是市民支付的票務價格，另一個是政府和京港公司之間約定的結算價格,，結算價格比票務價格要高,，其中的差價就是政府給予的補貼。結算價格會根據(jù)每年成本測算的變化而有所變化,，而成本測算每年將根據(jù)CPI等因素做出相應調整。

對京港公司而言,，在每年補貼給定的情況下,，如果公司實際運營成本超出了約定成本，超出部分將由自己承擔,。反之如果實際運營成本低于約定成本,，省出來的部分就形成了利潤。

金永祥曾耗時三年為政府研究草擬雙方合作的財務模式,。他說,，作為項目的業(yè)主方,，政府在談判中占據(jù)主動地位，很多情況下是政府提出條件和要求,，如果京港有異議,，雙方再做出調整。“比方說,，在成本核算時,，政府認為一個地鐵站內的人員配置是三四個人，而京港認為需要七八個人,，于是雙方會再協(xié)調一個能達成一致的人力成本,。”金永祥說。

而政府對北京地鐵公司的補貼模式截然不同,，程世東透露,，北京地鐵公司一般在年終時跟政府算總賬，政府根據(jù)虧損情況給予北京地鐵公司補貼,。

國家發(fā)改委一位知情專家表示,，“北京地鐵運營公司每年獲得的補貼金額都是談出來的，補貼金額的差異取決于談得怎么樣或當年財政是否寬裕,，補貼額度一年一議,，一般是談多少補多少。”北京地鐵公司是2001年從北京市地下鐵道總公司改制重組而來,，這種補貼模式已有幾十年的淵源,。

另據(jù)一位軌道交通研究機構的專家透露，除了每年政府財政對收支缺口的補貼之外,，北京地鐵公司還會獲得其他名目的資金,。比如，設備更新改造的專項基金,，或者其他明目的撥款,，這些資金通過不同的渠道進入北京地鐵公司，但卻沒有算入運營收入,。

京港盈利

一位對京港地鐵運營比較了解的人士透露,，在PPP協(xié)議約定的補貼下，京港公司從第一年開始就是盈利的,。

對于京港公司盈利的說法,，港鐵中國首席執(zhí)行官易珉沒有否認。他說,，“我們要到大陸來投資地鐵,，看重的是內地巨大的發(fā)展?jié)摿Γ斎?，我們也需要保證股東能得到合理的投資回報,，這是一個上市公司對項目的基本要求,。”

港鐵公司2013年年報顯示，該年度港鐵應占北京京港地鐵有限公司的利潤為2.03億港元,，較2012年減少4900萬港元,，主要由于2012年有6600萬港元的會計調整。若不包括這個一次性項目,，利潤貢獻校2012年增加9.1%,。

在過去35年里，港鐵公司已經(jīng)探索出一套“軌道交通＋物業(yè)”的盈利模式,，即以地鐵物業(yè)綜合開發(fā)的利潤來補貼軌道交通的虧損,，從而在沒有補貼的情況下實現(xiàn)盈利。但是,，當港鐵進入內地后,，土地制度的制約讓這一模式無法推行。

對于目前良好的盈利狀況,，易珉回應稱,，因為京港地鐵做得比別人多，將成本壓到了最低,。

京港公司的贏利主要來自兩個方面,，一是公司內部的高效管理和成本控制；二是客流量大幅增長為公司帶來的超預期收益,。

程世東告訴經(jīng)濟觀察報記者,，港鐵公司是上市公司，對旗下公司的成本控制較為嚴格,，在用人效率,、資本運營、成本管理上有著精細的計算,。而據(jù)易珉透露,，政府跟京港公司的所有約定都是有業(yè)績考核的，在PPP協(xié)議里,，政府對京港公司所提供的服務水平,、質量、安全保障有著細致明確的要求,。

另外,，客流量的倍增也讓京港公司的收益超乎預期。據(jù)知情人士透露,，簽訂特許協(xié)議時，根據(jù)當時的估測,，正常情況下,，地鐵四號線的日客流量在60萬人左右,，如今實際客流量已經(jīng)達到130萬人。

不過,，在今年5月中國財政學會PPP專業(yè)委員會主辦的一個PPP沙龍上,，易珉表示，京港公司未出現(xiàn)因政府補貼而致投資人獲取超額利潤或暴利的現(xiàn)象,。他說,，在平衡公共利益和私人利益方面,，北京做得非常優(yōu)秀,。

實際上，在PPP協(xié)議中,，政府已設置了一道關卡讓京港公司避免了這種“暴利”,。政府在協(xié)議中設置了客流量的范圍，當超過這一范圍時,，客流量增長帶來的超預期收益將由政府和京港公司分享,，政府獲得大部分，而京港公司獲得小部分,。但即使在這樣的約束下,，京港公司的收益仍然是超出投資預期。

在上述沙龍上,，易珉還透露了一個數(shù)據(jù),。他說，根據(jù)京港公司的測算,，在四號線目前的模式下,，政府的財政支出總額大概為500多億元，如果是傳統(tǒng)模式應該花600多億元,，PPP模式幫助政府大概減少了財政支出100億元,。

2011年9月，北京市發(fā)改委曾對四號線做過評估,，印證了四號線在PPP模式下所獲得的效益,。繼地鐵四號線之后，京港公司又獲得了北京地鐵的大興線和十四號線的特許經(jīng)營權,。國家發(fā)改委一位研究交通的專家透露,，目前北京市政府對于京港公司的運營是比較滿意的。

港鐵公司2013年年報透露,，憑借北京鐵路專營權的良好運營表現(xiàn)，京港地鐵公司屢獲殊榮,，其中包括由北京市交通安全委員會授予的“北京市2012年交通安全先進單位”榮譽稱號,。

京港地鐵公司于2014年2月已就另一PPP項目——北京地鐵十六號線遞交了標書,。

北京地鐵公司這本賬

2014年7月,，在北京市針對公共交通票價改革問題向公眾征求意見時，一組官方數(shù)據(jù)得以公開,。數(shù)據(jù)顯示,，2013年,，北京地鐵的運營收入為32.23億元,，運營支出為66.84億元，相比2007年,，收支缺口在拉大。

根據(jù)上述數(shù)據(jù),，2013年,，北京兩家地鐵運營公司總計收支缺口為34.61億。

北京交通大學教授賈順平說,，京港地鐵在PPP模式下內部管理科學化,、精細化做得更好，而北京地鐵公司相對比較粗放,。

賈順平曾就地鐵運營公司的資產(chǎn)精細化管理做過調研,。他透露，作為北京地下軌道交通最大的運營主體,，北京地鐵公司沒有自己清晰的臺賬,。“比如說，地鐵站內電梯的購置費用,、安裝費用,、土建費用等，都要按照一定的方法折算到電梯的固定資產(chǎn)里,，今后電梯折舊也好,，更新改造也好,，要對它進行資產(chǎn)管理,。目前，我們國營地鐵的賬還沒有這么清晰,。”賈順平說,。

每年，北京地鐵公司向政府上報其運營成本，但是成本的本身并不透明,。“在這些成本中,，哪些該算進來,，哪些不該算進來,，是有一定操作空間的。”賈順平表示,，在國營企業(yè)的臺賬中,，有一些不該計入的成本，成為年底申請補貼的依據(jù),。

相對而言,，京港公司對于運營成本包括固定資產(chǎn)折舊的管理較為精細。“現(xiàn)在有多少輛車,，具體到有多少個部件,，比如，動車里的某傳動設備價值多少,，可以使用多少年,，哪些需要大修，哪些需要日常維護,，京港都有非常細的數(shù)據(jù),。有了這些數(shù)據(jù)才能做到精細化管理。”在幾年前的調研中,，賈順平對此印象深刻,。

在賈順平看來，國有地鐵運營公司粗放式的管理有其歷史原因,，當年北京地鐵公司接手運營時可能就沒有這個詳細的基礎賬,，之后要做這項工作要花大力氣，再加上大家不重視這個事兒,，所以就不做了,。

為何國營地鐵公司可以如此“信馬由韁”？

賈順平分析,，這是歷史體制留存下來的問題,，這類公司名義上是獨立的公司，實際上沒有形成現(xiàn)代化的公司治理結構,。“既不用承受股東的壓力,，也不用擔心企業(yè)破產(chǎn)、員工下崗,。在這種缺乏約束和激勵的生存環(huán)境下,，國營地鐵公司的低效率、高成本、浪費引發(fā)了民眾的不滿,，也成為地鐵票價改革的障礙,。”

作為北京地鐵公司資產(chǎn)的出資人，京投公司無力要求北京地鐵公司壓縮成本,。從法理上,，京投公司是以“甲方”的角色將地鐵資產(chǎn)委托給北京地鐵公司來運營，它代表政府投資管理地鐵資產(chǎn),，有義務保證資產(chǎn)的保值增值,。但在現(xiàn)有管理體制下，京投公司和北京地鐵公司同屬于地方國企,，是平行的關系,，甚至北京地鐵公司因為直接運營地鐵資產(chǎn)而“顯得更牛”。京投公司無力約束這個特殊的“乙方”,。

PPP模式下的京港地鐵因為一紙協(xié)議受到了全面的約束,。賈順平認為，國營企業(yè)也應該建立這樣的補貼機制,。

程世東則表示,，對于新增地鐵線路的運營，政府應采取購買服務的方式,，無論何種資本性質的運營企業(yè),，誰的效率高，誰的服務好,，就將地鐵交給誰來運營,，甚至對現(xiàn)有地鐵運營線路也可以采取這種方式。

但不可忽略的是,，北京地鐵公司作為有幾十年歷史沿革的國有企業(yè),，存在難以用市場方法來解決的歷史包袱。“要解決北京地鐵公司運營深層的問題,，必須深化體制改革——政府與企業(yè)之間如何劃清界限,，國營地鐵應該如何獨立，政府應該如何監(jiān)管——要去推動這些問題的解決,。”賈順平說,。

在北京地鐵票價調整沸沸揚揚之際，兩家地鐵運營公司都表現(xiàn)低調,。經(jīng)濟觀察報記者要求采訪京港公司未獲反饋,，北京地鐵公司的新聞發(fā)言人則用一句話回應：“票價是上級的事兒。”