原標題：北京地鐵雙軌制賬本

李鳳桃 張婷

北京正處于地鐵票價調(diào)整的前夕。

此次票價調(diào)整的原因之一是地鐵運營公司虧損，政府補貼不堪重負,。作為地鐵的兩大運營者——北京市地鐵運營有限公司（以下簡稱“北京地鐵公司”）和北京京港地鐵有限公司（以下簡稱“京港地鐵”）對外表現(xiàn)都很低調(diào),。

這兩家公司,，如同一對同父異母的兄弟。北京地鐵公司是一家有著30多年歷史的國有獨資公司,，運營北京17條地鐵線路中的14條,。京港公司是一家中外合資企業(yè)，運營四號線,、大興線和十四號線等3條地鐵線路,。它成立于2006年1月，在其股權(quán)結(jié)構(gòu)中,，國有的京投公司占比2%,，外資方港鐵公司與另一地方國企首創(chuàng)集團分別持有49%的股份,。港鐵是一家香港上市公司，其中76.82%的股權(quán)為香港政府持有,，其余23%為公眾持有,。

不為外界所知的是，北京對這兩家企業(yè)采用了不同的補貼方式和標準,。政府對有社會資本參與的京港公司更為嚴格,。為了防止國資的流失，北京市政府與京港公司簽訂了“特許協(xié)議”,。這個協(xié)議約定,，京港公司只能在約定的成本內(nèi)享受政府財政補貼，超出成本部分由京港公司自己負擔,。

相對而言,，北京地鐵公司的運營成本并不透明，政府每年根據(jù)其虧損進行補貼,。

一位對京港地鐵運營比較了解的人士透露,，即便在PPP協(xié)議約定的補貼下，京港公司也是盈利的,。港鐵公司2013年年報顯示,，該年度港鐵應(yīng)占京港地鐵的利潤為2.03億港元。

為什么獲得較少補貼的京港公司效益不錯,，北京地鐵公司卻虧損連連,？如若北京地鐵公司對成本的控制更加精準化，資金運用效率有所加強,，北京地鐵整體運營收不抵支的局面是否將有所改善,？即便由于分流客流量等其他考量，地鐵票價仍需調(diào)整,，是否也能節(jié)約資金用于擴大運營服務(wù)規(guī)模,，提高運營服務(wù)質(zhì)量？北京地鐵“雙軌制”下的賬本,，折射出國有資本在公共服務(wù)運營效率上的差距,，如不去除其對提價或補貼的依賴，將難以走出低效的泥沼,。

補貼雙軌制

2006年4月12日,，北京市政府與京港公司簽訂了北京地鐵四號線項目的《特許協(xié)議》、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》,，自此,，國內(nèi)首個PPP地鐵項目誕生。

PPP（Public-Private-Partnership的首字母縮寫）意為“公私合營模式”,，是為鼓勵私營企業(yè)與政府進行合作,，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項目融資模式,。

這個合作項目在2004年前后開始醞釀。當時中國城市地鐵建設(shè)正值高潮期,，地鐵投資額巨大,，政府希望通過PPP模式為地鐵建設(shè)融資。

2004年11月底,，北京市交通委牽頭成立了四號線特許經(jīng)營項目政府談判工作組,，港鐵公司、西門子等多家企業(yè)參與了談判,。2005年2月,，談判組選擇了港鐵和首創(chuàng)集團組成的聯(lián)合體。2006年,，工作組與京港聯(lián)合體經(jīng)過了三年的談判最終達成協(xié)議,。2006年1月京港公司成立。

將如此重要的公共服務(wù)交給社會資本運營,，政府仍有顧慮,。國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東表示，政府需要權(quán)衡的是,，既要保證委托運營的公司能夠平穩(wěn)運營下去,，又要防止其未來因客流量、票價的變化獲得暴利,。

北京市政府委托北京大岳咨詢有限責任公司（以下簡稱“大岳公司”）參與方案研究,。大岳公司總經(jīng)理金永祥透露，“成本,、票價,、客流量成為當時雙方談判的焦點。”

政府對北京地鐵四號線的補貼實際上是根據(jù)兩個價格計算的,，一個是市民支付的票務(wù)價格,，另一個是政府和京港公司之間約定的結(jié)算價格，結(jié)算價格比票務(wù)價格要高,，其中的差價就是政府給予的補貼,。結(jié)算價格會根據(jù)每年成本測算的變化而有所變化，而成本測算每年將根據(jù)CPI等因素做出相應(yīng)調(diào)整,。

對京港公司而言,，在每年補貼給定的情況下，如果公司實際運營成本超出了約定成本,，超出部分將由自己承擔。反之如果實際運營成本低于約定成本,，省出來的部分就形成了利潤,。

金永祥曾耗時三年為政府研究草擬雙方合作的財務(wù)模式,。他說，作為項目的業(yè)主方,，政府在談判中占據(jù)主動地位,，很多情況下是政府提出條件和要求，如果京港有異議,，雙方再做出調(diào)整,。“比方說，在成本核算時,，政府認為一個地鐵站內(nèi)的人員配置是三四個人,，而京港認為需要七八個人，于是雙方會再協(xié)調(diào)一個能達成一致的人力成本,。”金永祥說,。

而政府對北京地鐵公司的補貼模式截然不同，程世東透露,，北京地鐵公司一般在年終時跟政府算總賬,，政府根據(jù)虧損情況給予北京地鐵公司補貼。

國家發(fā)改委一位知情專家表示,，“北京地鐵運營公司每年獲得的補貼金額都是談出來的,，補貼金額的差異取決于談得怎么樣或當年財政是否寬裕，補貼額度一年一議,，一般是談多少補多少,。”北京地鐵公司是2001年從北京市地下鐵道總公司改制重組而來，這種補貼模式已有幾十年的淵源,。

另據(jù)一位軌道交通研究機構(gòu)的專家透露,，除了每年政府財政對收支缺口的補貼之外，北京地鐵公司還會獲得其他名目的資金,。比如,，設(shè)備更新改造的專項基金，或者其他明目的撥款,，這些資金通過不同的渠道進入北京地鐵公司,，但卻沒有算入運營收入。

京港盈利

一位對京港地鐵運營比較了解的人士透露,，在PPP協(xié)議約定的補貼下,，京港公司從第一年開始就是盈利的。

對于京港公司盈利的說法,，港鐵中國首席執(zhí)行官易珉沒有否認,。他說，“我們要到大陸來投資地鐵,，看重的是內(nèi)地巨大的發(fā)展?jié)摿?，當然,，我們也需要保證股東能得到合理的投資回報，這是一個上市公司對項目的基本要求,。”

港鐵公司2013年年報顯示,，該年度港鐵應(yīng)占北京京港地鐵有限公司的利潤為2.03億港元，較2012年減少4900萬港元,，主要由于2012年有6600萬港元的會計調(diào)整,。若不包括這個一次性項目，利潤貢獻校2012年增加9.1%,。

在過去35年里,，港鐵公司已經(jīng)探索出一套“軌道交通＋物業(yè)”的盈利模式，即以地鐵物業(yè)綜合開發(fā)的利潤來補貼軌道交通的虧損,，從而在沒有補貼的情況下實現(xiàn)盈利,。但是，當港鐵進入內(nèi)地后,，土地制度的制約讓這一模式無法推行,。

對于目前良好的盈利狀況，易珉回應(yīng)稱,，因為京港地鐵做得比別人多,，將成本壓到了最低。

京港公司的贏利主要來自兩個方面,，一是公司內(nèi)部的高效管理和成本控制,；二是客流量大幅增長為公司帶來的超預(yù)期收益。

程世東告訴經(jīng)濟觀察報記者,，港鐵公司是上市公司,，對旗下公司的成本控制較為嚴格，在用人效率,、資本運營,、成本管理上有著精細的計算。而據(jù)易珉透露,，政府跟京港公司的所有約定都是有業(yè)績考核的,，在PPP協(xié)議里，政府對京港公司所提供的服務(wù)水平,、質(zhì)量,、安全保障有著細致明確的要求。

另外,，客流量的倍增也讓京港公司的收益超乎預(yù)期,。據(jù)知情人士透露，簽訂特許協(xié)議時，根據(jù)當時的估測,，正常情況下,，地鐵四號線的日客流量在60萬人左右,，如今實際客流量已經(jīng)達到130萬人,。

不過，在今年5月中國財政學會PPP專業(yè)委員會主辦的一個PPP沙龍上,，易珉表示,，京港公司未出現(xiàn)因政府補貼而致投資人獲取超額利潤或暴利的現(xiàn)象。他說,，在平衡公共利益和私人利益方面,，北京做得非常優(yōu)秀。

實際上,，在PPP協(xié)議中,，政府已設(shè)置了一道關(guān)卡讓京港公司避免了這種“暴利”。政府在協(xié)議中設(shè)置了客流量的范圍,，當超過這一范圍時,，客流量增長帶來的超預(yù)期收益將由政府和京港公司分享，政府獲得大部分,，而京港公司獲得小部分,。但即使在這樣的約束下，京港公司的收益仍然是超出投資預(yù)期,。

在上述沙龍上,，易珉還透露了一個數(shù)據(jù)。他說,，根據(jù)京港公司的測算,，在四號線目前的模式下，政府的財政支出總額大概為500多億元,，如果是傳統(tǒng)模式應(yīng)該花600多億元,，PPP模式幫助政府大概減少了財政支出100億元。

2011年9月,，北京市發(fā)改委曾對四號線做過評估,，印證了四號線在PPP模式下所獲得的效益。繼地鐵四號線之后,，京港公司又獲得了北京地鐵的大興線和十四號線的特許經(jīng)營權(quán),。國家發(fā)改委一位研究交通的專家透露，目前北京市政府對于京港公司的運營是比較滿意的,。

港鐵公司2013年年報透露,，憑借北京鐵路專營權(quán)的良好運營表現(xiàn)，京港地鐵公司屢獲殊榮，其中包括由北京市交通安全委員會授予的“北京市2012年交通安全先進單位”榮譽稱號,。

京港地鐵公司于2014年2月已就另一PPP項目——北京地鐵十六號線遞交了標書,。

北京地鐵公司這本賬

2014年7月，在北京市針對公共交通票價改革問題向公眾征求意見時,，一組官方數(shù)據(jù)得以公開,。數(shù)據(jù)顯示，2013年,，北京地鐵的運營收入為32.23億元,，運營支出為66.84億元，相比2007年,，收支缺口在拉大,。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，2013年,，北京兩家地鐵運營公司總計收支缺口為34.61億,。

北京交通大學教授賈順平說，京港地鐵在PPP模式下內(nèi)部管理科學化,、精細化做得更好,，而北京地鐵公司相對比較粗放。

賈順平曾就地鐵運營公司的資產(chǎn)精細化管理做過調(diào)研,。他透露,，作為北京地下軌道交通最大的運營主體，北京地鐵公司沒有自己清晰的臺賬,。“比如說,，地鐵站內(nèi)電梯的購置費用、安裝費用,、土建費用等,，都要按照一定的方法折算到電梯的固定資產(chǎn)里，今后電梯折舊也好,，更新改造也好,，要對它進行資產(chǎn)管理。目前,，我們國營地鐵的賬還沒有這么清晰,。”賈順平說。

每年,，北京地鐵公司向政府上報其運營成本,，但是成本的本身并不透明。“在這些成本中,，哪些該算進來,，哪些不該算進來,，是有一定操作空間的。”賈順平表示,，在國營企業(yè)的臺賬中,，有一些不該計入的成本，成為年底申請補貼的依據(jù),。

相對而言,，京港公司對于運營成本包括固定資產(chǎn)折舊的管理較為精細。“現(xiàn)在有多少輛車,，具體到有多少個部件,，比如,，動車里的某傳動設(shè)備價值多少,，可以使用多少年，哪些需要大修,，哪些需要日常維護,，京港都有非常細的數(shù)據(jù)。有了這些數(shù)據(jù)才能做到精細化管理,。”在幾年前的調(diào)研中,，賈順平對此印象深刻。

在賈順平看來,，國有地鐵運營公司粗放式的管理有其歷史原因,，當年北京地鐵公司接手運營時可能就沒有這個詳細的基礎(chǔ)賬，之后要做這項工作要花大力氣,，再加上大家不重視這個事兒,，所以就不做了。

為何國營地鐵公司可以如此“信馬由韁”,？

賈順平分析,，這是歷史體制留存下來的問題，這類公司名義上是獨立的公司,，實際上沒有形成現(xiàn)代化的公司治理結(jié)構(gòu),。“既不用承受股東的壓力，也不用擔心企業(yè)破產(chǎn),、員工下崗,。在這種缺乏約束和激勵的生存環(huán)境下，國營地鐵公司的低效率,、高成本,、浪費引發(fā)了民眾的不滿，也成為地鐵票價改革的障礙,。”

作為北京地鐵公司資產(chǎn)的出資人,，京投公司無力要求北京地鐵公司壓縮成本,。從法理上，京投公司是以“甲方”的角色將地鐵資產(chǎn)委托給北京地鐵公司來運營,，它代表政府投資管理地鐵資產(chǎn),，有義務(wù)保證資產(chǎn)的保值增值。但在現(xiàn)有管理體制下,，京投公司和北京地鐵公司同屬于地方國企,，是平行的關(guān)系，甚至北京地鐵公司因為直接運營地鐵資產(chǎn)而“顯得更牛”,。京投公司無力約束這個特殊的“乙方”,。

PPP模式下的京港地鐵因為一紙協(xié)議受到了全面的約束。賈順平認為,，國營企業(yè)也應(yīng)該建立這樣的補貼機制,。

程世東則表示，對于新增地鐵線路的運營,，政府應(yīng)采取購買服務(wù)的方式,，無論何種資本性質(zhì)的運營企業(yè)，誰的效率高,，誰的服務(wù)好,，就將地鐵交給誰來運營，甚至對現(xiàn)有地鐵運營線路也可以采取這種方式,。

但不可忽略的是,，北京地鐵公司作為有幾十年歷史沿革的國有企業(yè)，存在難以用市場方法來解決的歷史包袱,。“要解決北京地鐵公司運營深層的問題,，必須深化體制改革——政府與企業(yè)之間如何劃清界限，國營地鐵應(yīng)該如何獨立,，政府應(yīng)該如何監(jiān)管——要去推動這些問題的解決,。”賈順平說。

在北京地鐵票價調(diào)整沸沸揚揚之際,，兩家地鐵運營公司都表現(xiàn)低調(diào),。經(jīng)濟觀察報記者要求采訪京港公司未獲反饋，北京地鐵公司的新聞發(fā)言人則用一句話回應(yīng)：“票價是上級的事兒,。”