原標(biāo)題：直言主管部門對改革有“誤讀” 17名專家聯(lián)名上遞土改報告

降蘊(yùn)彰

一份由17名土改專家聯(lián)合撰寫的土地改革建議報告,，上周已提交至中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,。

這份名為《關(guān)于全面落實(shí)中共十八屆三中全會精神切實(shí)推進(jìn)土地資源配置市場化改革的建議》的報告（下稱“建議報告”）長達(dá)1.3萬字,，分別涉及“經(jīng)濟(jì)體制改革‘總綱’與有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)的誤讀”、“對土地用途‘規(guī)劃決定論’的檢討”,、“土地制度改革要切實(shí)落實(shí)‘總綱’精神”,、“土地改革制度的順序”，以及“統(tǒng)一認(rèn)識加快修法立法、保證土地制度改革依法有序推進(jìn)”等五個部分,。

建議報告認(rèn)為,，對十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中提出的土地改革總方向和總目標(biāo)，目前土地相關(guān)主管部門存在“誤讀”,，導(dǎo)致集體土地市場化改革面臨障礙,。

上述建議報告還指出，目前通過下達(dá)規(guī)劃,、計(jì)劃指標(biāo)決定土地用途的管理制度,，是導(dǎo)致土地財政、房價高漲等一系列土地問題的根本原因之一,，而土地改革的惟一出路,，是切實(shí)落實(shí)《決定》中提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”的改革精神。

對倍受關(guān)注的“小產(chǎn)權(quán)房”,、農(nóng)村宅基地,、農(nóng)地征補(bǔ)等問題，建議報告也通過調(diào)研數(shù)據(jù),、分析闡述等提出了具體解決辦法和改革建議,。比如，針對相關(guān)部門的集體建設(shè)用地改革試點(diǎn),，建議報告認(rèn)為,，類似試點(diǎn)改革已近20年，遍及22個省區(qū),，但仍是在按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維搞土地改革,。另外，針對《土地管理法》遲遲不能完成修訂,，建議報告認(rèn)為存在修法進(jìn)度過慢和消極守法的態(tài)度,，致使該法“醞釀了四五年還沒改一個字”。

經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉,，17名聯(lián)合上書土地改革建議的專家包括清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明,、復(fù)旦大學(xué)中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)研究中心副主任陳釗、中國人民大學(xué)教授陶然,、原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源等,。

一位參與建議報告起草的土改專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，出于多種考慮,，國內(nèi)一些權(quán)威專家最終并未參與聯(lián)名上報,。其中，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁認(rèn)同建議報告中的改革觀點(diǎn),，但并沒有在報告上簽名,，周其仁主張通過公開的辯論，引起有關(guān)方面的重視。

土改精神“誤讀”,？

去年11月中央頒布《決定》之后,，土地改革究竟是重復(fù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路，還是要轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;市場起決定性作用”,，一直是業(yè)內(nèi)爭議的焦點(diǎn),。由于政策制定掌握在相關(guān)主管部門手中，時至今日,，國土部已經(jīng)出臺和正在制定的相關(guān)土地制度改革制度,，都是強(qiáng)調(diào)土地改革要由政府來主導(dǎo)，要按照土地規(guī)劃和用途管制的套路來走,。

國土部之外，農(nóng)業(yè)部也是土地改革的主要部門之一,。兩者口徑相同,，均強(qiáng)調(diào)土地改革不能由市場起決定性作用，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革必須先搞試點(diǎn),。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（下稱“中農(nóng)辦”）是國土部,、農(nóng)業(yè)部之上的農(nóng)地改革決策部門。針對國土部,、農(nóng)業(yè)部一些官員與主張土地市場化改革的專家之間的爭論,，中農(nóng)辦主任陳錫文曾公開表示，主張土地改革由市場起決定作用,，是土改專家們對《決定》的誤讀,、誤判。

《決定》頒布初始,，其中相關(guān)農(nóng)地改革的內(nèi)容曾引起廣泛熱議,，一些土改專家、地方國土部門,、農(nóng)業(yè)部門的官員認(rèn)為,，《決定》中明確提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓,、租賃,、入股，實(shí)行與國有土地同等入市,、同權(quán)同價”,、“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”等,，都是土地改革的亮點(diǎn)所在,，是農(nóng)地改革的巨大進(jìn)步。

陳錫文認(rèn)為，各地沒有弄明白中央在《決定》中對土地改革的要求和部署,，盲目跟進(jìn)農(nóng)地改革,。他解釋稱，只有過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才可能有條件入市,、享受與國有土地同權(quán)同價,；農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，不能作為財產(chǎn)權(quán)抵押,、擔(dān)保,、轉(zhuǎn)讓；土地制度改革必須“得按照現(xiàn)存的法律法規(guī)和政策規(guī)定來,，否則就是違法”,。

上述17名專家聯(lián)名撰寫的建議報告，對陳錫文和國土部,、農(nóng)業(yè)部等方面的說法均有回應(yīng),。建議報告明確指出，在全國16.5萬平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地中,，農(nóng)民宅基地占比高達(dá)70%,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地只占10%，如果入市的農(nóng)地僅限鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,，而且還必須符合國土部的土地規(guī)劃和用途管制,，就無法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并實(shí)現(xiàn)《決定》中設(shè)定的土地改革目標(biāo),。

建議報告提到,，由于政府長期強(qiáng)制壟斷征地，給農(nóng)民補(bǔ)償又偏低,，各地的沖突和社會矛盾加劇,。目前全國無土地、無工作,、無社保的農(nóng)民已有數(shù)千萬,，地方政府每年發(fā)生的違法占地也高達(dá)10萬起。再加上全國農(nóng)村有大量的“空心村”,，有大量的閑置宅基地,，城市建設(shè)占地也是嚴(yán)重浪費(fèi)，說明現(xiàn)存土地制度已經(jīng)嚴(yán)重滯后,，亟待改革,。

對于國土部運(yùn)用下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)、計(jì)劃指標(biāo)限制各省土地利用的制度,，陳錫文認(rèn)為,，只要改變編制規(guī)劃,、計(jì)劃的方法，就可以節(jié)約農(nóng)地,，減少各種沖突和矛盾,。對此，建議報告提出,，現(xiàn)在城市發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)布局有許多不確定性,，國土部用規(guī)劃指標(biāo)、計(jì)劃指標(biāo)控制占地的做法屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維,，農(nóng)地改革應(yīng)該走市場起決定性作用的路子,。

鄭振源分析稱，國土部等方面之所以堅(jiān)持用規(guī)劃,、計(jì)劃指標(biāo)管制土地,，一方面是擔(dān)心一旦允許集體土地入市、農(nóng)民自主開發(fā),，農(nóng)民就會紛紛賣地建房,，政府會控制不住，另一方面源于部門利益作祟,，擔(dān)心部門權(quán)責(zé)受限,。

鄭振源告訴經(jīng)濟(jì)觀察報,，現(xiàn)在面對各省普遍存在的違法違規(guī)占地,，國土部在全國派駐了9個正局級的國家土地督察局，利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術(shù)手段進(jìn)行執(zhí)法檢查,。不包括衛(wèi)星遙感監(jiān)測的費(fèi)用,，現(xiàn)在這9個督察局每年的辦公經(jīng)費(fèi)是2億元，“管理成本很大,，但效率并不高”,。

鄭振源、陶然等專家認(rèn)為,，集體土地入市之后,，政府并不是放手不管，而是要將主要職責(zé)轉(zhuǎn)化為培育和建立開放競爭,、統(tǒng)一有序的土地市場,，并監(jiān)管市場，維持市場秩序,，彌補(bǔ)市場做不了,、做不好的事。

他們表示,，國土部門在轉(zhuǎn)變職能,、簡化審批手續(xù)的同時,，如果能將大量的城市工業(yè)存量用地、農(nóng)村的閑置建設(shè)用地都充分利用起來,，這樣就完全可以在不占用耕地甚至使耕地增加的情況下,，完成工業(yè)化、城市化進(jìn)程,。

耕地紅線存廢,？

在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)土地改革的同時，陳錫文等官員多次強(qiáng)調(diào),，土地制度改革必須遵從18億畝耕地紅線不能破的原則和底線,，否則就會影響到糧食安全問題，建議報告對此也提出質(zhì)疑,。

上述建議報告的觀點(diǎn)是,，糧食總產(chǎn)量主要取決于耕地面積、糧食單產(chǎn)兩個因素,。如果單產(chǎn)提高,，即使耕地面積不變甚至下降，糧食產(chǎn)量也會提高,。反過來說,，即便在2020年保住了18億畝耕地，若是單產(chǎn)沒提高,，或者農(nóng)民缺乏種糧積極性,，農(nóng)村繼續(xù)存在大量農(nóng)田荒蕪，也未必能保障得住糧食安全,。所以,，報告建議有關(guān)農(nóng)業(yè)、土地決策部門,，應(yīng)重點(diǎn)在提高育種技術(shù),、提高農(nóng)民種糧積極性等方面作文章，而不是一味強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地紅線,。

國家發(fā)改委一位不愿署名的專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報,，中國提高糧食單產(chǎn)還有極大潛力，現(xiàn)在中國糧食單產(chǎn)只是美國,、英國等發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)七八十年代的水平,；此外，中國農(nóng)村現(xiàn)在還有占耕地70%的中低產(chǎn)田可以改良,，有約5-10%的拋荒田可以恢復(fù)耕種,，只要國家政策到位，完全可以通過提高單產(chǎn)來化解建設(shè)和農(nóng)業(yè)爭地的矛盾,，解決糧食安全問題,。

18億畝耕地紅線到底能不能碰,，是近年來業(yè)內(nèi)一直爭議的話題。2013年5月的“中國金融四十人論壇”上,，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長白重恩,、國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧、國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林等十幾位專家聯(lián)合發(fā)布題為《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》的調(diào)研報告,，就提出面對新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè),，相關(guān)決策部門應(yīng)改變嚴(yán)守耕地紅線的思路。

對于如何確保糧食安全問題,，白重恩,、魏加寧等人除強(qiáng)調(diào)提高糧食單產(chǎn)外，還建議通過全國范圍內(nèi)土地占補(bǔ)平衡的辦法,，讓偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村的集體建設(shè)用地指標(biāo)與城市周邊農(nóng)地進(jìn)行增減掛鉤,，以此來實(shí)現(xiàn)農(nóng)用耕地面積不降或下降不大的目標(biāo)，確切地說,，就是決策部門應(yīng)該以糧食的產(chǎn)量作為紅線,，而不是一味強(qiáng)調(diào)保護(hù)18億畝耕地紅線。

由于徐林是國家發(fā)改委官員,、魏加寧師從著名經(jīng)學(xué)家吳敬璉,，還做過4年吳敬璉的助手，《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報告發(fā)布后,，曾在國內(nèi)外引起強(qiáng)烈反響,。

改革該不該試點(diǎn)？

在下一步農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,，陳錫文等官員的觀點(diǎn)是,，必須先修訂《憲法》,、《土地管理法》等法律法規(guī),，同時國土部、農(nóng)業(yè)部等方面也積極推動試點(diǎn)改革,，在土地法律法規(guī)完備,、土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)之后，才能根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定,，允許集體建設(shè)用地入市,。

對于決策部門的土地改革步驟，建議報告認(rèn)為,，早在2008年十七屆三中全會中央就提出,，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，國土部醞釀修訂《土地管理法》已經(jīng)過去5年多,，到現(xiàn)在為止,，兩方面的工作還是沒有任何進(jìn)展,，背后原因之一還是為了維護(hù)部門利益，同時地方政府也不愿意放棄對土地財政的依賴,。

曾多次參與《土地管理法》修改討論的中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田表示,，“在修法的多輪討論中，各方都有自己的立場和觀點(diǎn),，討論起來沒完沒了”,，對《土地管理法》的修改也被迫一拖再拖。

今年國土部方面正在著手組織農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,、農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn),，鄭振源告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，早在1999年至2002年期間,，國土部就在安徽蕪湖,、江蘇蘇州、浙江湖州,、廣東順德等地開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn),，包括宅基地試點(diǎn)在內(nèi)，現(xiàn)在全國20多個省區(qū)都有近20年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),。

他說,，在廣東、安徽等五六個省份20多個市縣,，已經(jīng)有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)出臺,，各地做法不一，利弊盡顯,，相關(guān)部門只要深入實(shí)際,，就可以成功總結(jié)出一套集體土地入市的法律體系，現(xiàn)在相關(guān)部門還要繼續(xù)搞試點(diǎn),，實(shí)際上是在拖延農(nóng)地改革步伐,。

鄭振源表示，包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)在內(nèi),，去年以來相關(guān)部門推出的土地改革制度,，實(shí)際上都是在走回頭路。

上述建議報告明確提出,，現(xiàn)在農(nóng)地改革的問題不在于要不要試點(diǎn),，而是要拋棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維定式，要用市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn),、按《決定》提出的改革宗旨來分析,、解決農(nóng)地改革中的一系列問題，這樣可以得到一套符合改革目標(biāo)的,、可行的土地制度改革方案,。否則,，報告認(rèn)為“再做100個試點(diǎn)也沒有用”。

經(jīng)濟(jì)觀察報還了解到,，建議報告對小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正,、農(nóng)地征用補(bǔ)償偏低、農(nóng)民宅基地權(quán)益侵權(quán),、財稅制度配套改革等問題,，也提出了一系列改革建議。另外,，為了盡快推動土地改革的修法,、立法工作，17名土改專家在上書中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的同時,，還將建議報告提交至國務(wù)院法制,、國土部等多個部門。