原標(biāo)題：直言主管部門(mén)對(duì)改革有“誤讀” 17名專家聯(lián)名上遞土改報(bào)告

降蘊(yùn)彰

一份由17名土改專家聯(lián)合撰寫(xiě)的土地改革建議報(bào)告,，上周已提交至中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,。

這份名為《關(guān)于全面落實(shí)中共十八屆三中全會(huì)精神切實(shí)推進(jìn)土地資源配置市場(chǎng)化改革的建議》的報(bào)告（下稱“建議報(bào)告”）長(zhǎng)達(dá)1.3萬(wàn)字，分別涉及“經(jīng)濟(jì)體制改革‘總綱’與有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)的誤讀”,、“對(duì)土地用途‘規(guī)劃決定論’的檢討”,、“土地制度改革要切實(shí)落實(shí)‘總綱’精神”、“土地改革制度的順序”,，以及“統(tǒng)一認(rèn)識(shí)加快修法立法,、保證土地制度改革依法有序推進(jìn)”等五個(gè)部分。

建議報(bào)告認(rèn)為,，對(duì)十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）中提出的土地改革總方向和總目標(biāo),，目前土地相關(guān)主管部門(mén)存在“誤讀”,，導(dǎo)致集體土地市場(chǎng)化改革面臨障礙。

上述建議報(bào)告還指出,，目前通過(guò)下達(dá)規(guī)劃,、計(jì)劃指標(biāo)決定土地用途的管理制度，是導(dǎo)致土地財(cái)政,、房?jī)r(jià)高漲等一系列土地問(wèn)題的根本原因之一,，而土地改革的惟一出路，是切實(shí)落實(shí)《決定》中提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的改革精神,。

對(duì)倍受關(guān)注的“小產(chǎn)權(quán)房”,、農(nóng)村宅基地、農(nóng)地征補(bǔ)等問(wèn)題,，建議報(bào)告也通過(guò)調(diào)研數(shù)據(jù),、分析闡述等提出了具體解決辦法和改革建議。比如,，針對(duì)相關(guān)部門(mén)的集體建設(shè)用地改革試點(diǎn),，建議報(bào)告認(rèn)為，類似試點(diǎn)改革已近20年,，遍及22個(gè)省區(qū),，但仍是在按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維搞土地改革。另外,，針對(duì)《土地管理法》遲遲不能完成修訂,，建議報(bào)告認(rèn)為存在修法進(jìn)度過(guò)慢和消極守法的態(tài)度，致使該法“醞釀了四五年還沒(méi)改一個(gè)字”,。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉,，17名聯(lián)合上書(shū)土地改革建議的專家包括清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明、復(fù)旦大學(xué)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心副主任陳釗,、中國(guó)人民大學(xué)教授陶然,、原國(guó)家土地管理局規(guī)劃司副司長(zhǎng)鄭振源等。

一位參與建議報(bào)告起草的土改專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),，出于多種考慮,，國(guó)內(nèi)一些權(quán)威專家最終并未參與聯(lián)名上報(bào)。其中,，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁認(rèn)同建議報(bào)告中的改革觀點(diǎn),，但并沒(méi)有在報(bào)告上簽名，周其仁主張通過(guò)公開(kāi)的辯論,，引起有關(guān)方面的重視,。

土改精神“誤讀”？

去年11月中央頒布《決定》之后,，土地改革究竟是重復(fù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路,，還是要轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;市場(chǎng)起決定性作用”,，一直是業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。由于政策制定掌握在相關(guān)主管部門(mén)手中,，時(shí)至今日,，國(guó)土部已經(jīng)出臺(tái)和正在制定的相關(guān)土地制度改革制度，都是強(qiáng)調(diào)土地改革要由政府來(lái)主導(dǎo),，要按照土地規(guī)劃和用途管制的套路來(lái)走,。

國(guó)土部之外，農(nóng)業(yè)部也是土地改革的主要部門(mén)之一,。兩者口徑相同,，均強(qiáng)調(diào)土地改革不能由市場(chǎng)起決定性作用，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革必須先搞試點(diǎn),。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（下稱“中農(nóng)辦”）是國(guó)土部,、農(nóng)業(yè)部之上的農(nóng)地改革決策部門(mén)。針對(duì)國(guó)土部,、農(nóng)業(yè)部一些官員與主張土地市場(chǎng)化改革的專家之間的爭(zhēng)論,，中農(nóng)辦主任陳錫文曾公開(kāi)表示，主張土地改革由市場(chǎng)起決定作用,，是土改專家們對(duì)《決定》的誤讀,、誤判。

《決定》頒布初始,，其中相關(guān)農(nóng)地改革的內(nèi)容曾引起廣泛熱議,，一些土改專家、地方國(guó)土部門(mén),、農(nóng)業(yè)部門(mén)的官員認(rèn)為,，《決定》中明確提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓,、租賃,、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市,、同權(quán)同價(jià)”,、“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),，改革完善農(nóng)村宅基地制度”等,，都是土地改革的亮點(diǎn)所在，是農(nóng)地改革的巨大進(jìn)步,。

陳錫文認(rèn)為,，各地沒(méi)有弄明白中央在《決定》中對(duì)土地改革的要求和部署，盲目跟進(jìn)農(nóng)地改革,。他解釋稱,，只有過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才可能有條件入市,、享受與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)；農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán),，不能作為財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押,、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,；土地制度改革必須“得按照現(xiàn)存的法律法規(guī)和政策規(guī)定來(lái),，否則就是違法”。

上述17名專家聯(lián)名撰寫(xiě)的建議報(bào)告,，對(duì)陳錫文和國(guó)土部,、農(nóng)業(yè)部等方面的說(shuō)法均有回應(yīng)。建議報(bào)告明確指出,，在全國(guó)16.5萬(wàn)平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地中,，農(nóng)民宅基地占比高達(dá)70%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地只占10%,，如果入市的農(nóng)地僅限鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,，而且還必須符合國(guó)土部的土地規(guī)劃和用途管制，就無(wú)法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),，并實(shí)現(xiàn)《決定》中設(shè)定的土地改革目標(biāo),。

建議報(bào)告提到，由于政府長(zhǎng)期強(qiáng)制壟斷征地,，給農(nóng)民補(bǔ)償又偏低,，各地的沖突和社會(huì)矛盾加劇。目前全國(guó)無(wú)土地,、無(wú)工作,、無(wú)社保的農(nóng)民已有數(shù)千萬(wàn)，地方政府每年發(fā)生的違法占地也高達(dá)10萬(wàn)起,。再加上全國(guó)農(nóng)村有大量的“空心村”,，有大量的閑置宅基地，城市建設(shè)占地也是嚴(yán)重浪費(fèi),，說(shuō)明現(xiàn)存土地制度已經(jīng)嚴(yán)重滯后,，亟待改革。

對(duì)于國(guó)土部運(yùn)用下達(dá)規(guī)劃指標(biāo),、計(jì)劃指標(biāo)限制各省土地利用的制度,，陳錫文認(rèn)為，只要改變編制規(guī)劃,、計(jì)劃的方法,，就可以節(jié)約農(nóng)地，減少各種沖突和矛盾。對(duì)此,，建議報(bào)告提出,，現(xiàn)在城市發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)布局有許多不確定性，國(guó)土部用規(guī)劃指標(biāo),、計(jì)劃指標(biāo)控制占地的做法屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維,，農(nóng)地改革應(yīng)該走市場(chǎng)起決定性作用的路子。

鄭振源分析稱,，國(guó)土部等方面之所以堅(jiān)持用規(guī)劃,、計(jì)劃指標(biāo)管制土地，一方面是擔(dān)心一旦允許集體土地入市,、農(nóng)民自主開(kāi)發(fā),，農(nóng)民就會(huì)紛紛賣(mài)地建房，政府會(huì)控制不住,，另一方面源于部門(mén)利益作祟,，擔(dān)心部門(mén)權(quán)責(zé)受限。

鄭振源告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),，現(xiàn)在面對(duì)各省普遍存在的違法違規(guī)占地,，國(guó)土部在全國(guó)派駐了9個(gè)正局級(jí)的國(guó)家土地督察局，利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段進(jìn)行執(zhí)法檢查,。不包括衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)的費(fèi)用,，現(xiàn)在這9個(gè)督察局每年的辦公經(jīng)費(fèi)是2億元，“管理成本很大,，但效率并不高”,。

鄭振源、陶然等專家認(rèn)為,，集體土地入市之后,，政府并不是放手不管，而是要將主要職責(zé)轉(zhuǎn)化為培育和建立開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng),、統(tǒng)一有序的土地市場(chǎng),，并監(jiān)管市場(chǎng)，維持市場(chǎng)秩序,，彌補(bǔ)市場(chǎng)做不了,、做不好的事。

他們表示,，國(guó)土部門(mén)在轉(zhuǎn)變職能,、簡(jiǎn)化審批手續(xù)的同時(shí)，如果能將大量的城市工業(yè)存量用地,、農(nóng)村的閑置建設(shè)用地都充分利用起來(lái),，這樣就完全可以在不占用耕地甚至使耕地增加的情況下,，完成工業(yè)化,、城市化進(jìn)程,。

耕地紅線存廢？

在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)土地改革的同時(shí),，陳錫文等官員多次強(qiáng)調(diào),，土地制度改革必須遵從18億畝耕地紅線不能破的原則和底線，否則就會(huì)影響到糧食安全問(wèn)題,，建議報(bào)告對(duì)此也提出質(zhì)疑,。

上述建議報(bào)告的觀點(diǎn)是，糧食總產(chǎn)量主要取決于耕地面積,、糧食單產(chǎn)兩個(gè)因素,。如果單產(chǎn)提高，即使耕地面積不變甚至下降,，糧食產(chǎn)量也會(huì)提高,。反過(guò)來(lái)說(shuō)，即便在2020年保住了18億畝耕地,，若是單產(chǎn)沒(méi)提高,，或者農(nóng)民缺乏種糧積極性，農(nóng)村繼續(xù)存在大量農(nóng)田荒蕪,，也未必能保障得住糧食安全,。所以，報(bào)告建議有關(guān)農(nóng)業(yè),、土地決策部門(mén),，應(yīng)重點(diǎn)在提高育種技術(shù)、提高農(nóng)民種糧積極性等方面作文章,，而不是一味強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地紅線,。

國(guó)家發(fā)改委一位不愿署名的專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，中國(guó)提高糧食單產(chǎn)還有極大潛力,，現(xiàn)在中國(guó)糧食單產(chǎn)只是美國(guó),、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在上世紀(jì)七八十年代的水平；此外,，中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)在還有占耕地70%的中低產(chǎn)田可以改良,，有約5-10%的拋荒田可以恢復(fù)耕種，只要國(guó)家政策到位,，完全可以通過(guò)提高單產(chǎn)來(lái)化解建設(shè)和農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地的矛盾,，解決糧食安全問(wèn)題。

18億畝耕地紅線到底能不能碰,，是近年來(lái)業(yè)內(nèi)一直爭(zhēng)議的話題,。2013年5月的“中國(guó)金融四十人論壇”上，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)白重恩、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧,、國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林等十幾位專家聯(lián)合發(fā)布題為《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》的調(diào)研報(bào)告,，就提出面對(duì)新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)，相關(guān)決策部門(mén)應(yīng)改變嚴(yán)守耕地紅線的思路,。

對(duì)于如何確保糧食安全問(wèn)題,，白重恩、魏加寧等人除強(qiáng)調(diào)提高糧食單產(chǎn)外,，還建議通過(guò)全國(guó)范圍內(nèi)土地占補(bǔ)平衡的辦法,，讓偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村的集體建設(shè)用地指標(biāo)與城市周邊農(nóng)地進(jìn)行增減掛鉤，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)用耕地面積不降或下降不大的目標(biāo),，確切地說(shuō),，就是決策部門(mén)應(yīng)該以糧食的產(chǎn)量作為紅線，而不是一味強(qiáng)調(diào)保護(hù)18億畝耕地紅線,。

由于徐林是國(guó)家發(fā)改委官員,、魏加寧師從著名經(jīng)學(xué)家吳敬璉，還做過(guò)4年吳敬璉的助手,，《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報(bào)告發(fā)布后,，曾在國(guó)內(nèi)外引起強(qiáng)烈反響。

改革該不該試點(diǎn),？

在下一步農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,，陳錫文等官員的觀點(diǎn)是，必須先修訂《憲法》,、《土地管理法》等法律法規(guī),，同時(shí)國(guó)土部、農(nóng)業(yè)部等方面也積極推動(dòng)試點(diǎn)改革,，在土地法律法規(guī)完備,、土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)之后，才能根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定,，允許集體建設(shè)用地入市,。

對(duì)于決策部門(mén)的土地改革步驟，建議報(bào)告認(rèn)為,，早在2008年十七屆三中全會(huì)中央就提出,，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，國(guó)土部醞釀修訂《土地管理法》已經(jīng)過(guò)去5年多,，到現(xiàn)在為止,，兩方面的工作還是沒(méi)有任何進(jìn)展，背后原因之一還是為了維護(hù)部門(mén)利益,，同時(shí)地方政府也不愿意放棄對(duì)土地財(cái)政的依賴,。

曾多次參與《土地管理法》修改討論的中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田表示,，“在修法的多輪討論中，各方都有自己的立場(chǎng)和觀點(diǎn),，討論起來(lái)沒(méi)完沒(méi)了”,，對(duì)《土地管理法》的修改也被迫一拖再拖。

今年國(guó)土部方面正在著手組織農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,、農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn),，鄭振源告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),，早在1999年至2002年期間,，國(guó)土部就在安徽蕪湖、江蘇蘇州,、浙江湖州,、廣東順德等地開(kāi)展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，包括宅基地試點(diǎn)在內(nèi),，現(xiàn)在全國(guó)20多個(gè)省區(qū)都有近20年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),。

他說(shuō)，在廣東,、安徽等五六個(gè)省份20多個(gè)市縣,，已經(jīng)有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)出臺(tái)，各地做法不一,，利弊盡顯,，相關(guān)部門(mén)只要深入實(shí)際，就可以成功總結(jié)出一套集體土地入市的法律體系,，現(xiàn)在相關(guān)部門(mén)還要繼續(xù)搞試點(diǎn),，實(shí)際上是在拖延農(nóng)地改革步伐。

鄭振源表示,，包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)在內(nèi),，去年以來(lái)相關(guān)部門(mén)推出的土地改革制度，實(shí)際上都是在走回頭路,。

上述建議報(bào)告明確提出,，現(xiàn)在農(nóng)地改革的問(wèn)題不在于要不要試點(diǎn)，而是要拋棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維定式,，要用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn),、按《決定》提出的改革宗旨來(lái)分析、解決農(nóng)地改革中的一系列問(wèn)題,，這樣可以得到一套符合改革目標(biāo)的,、可行的土地制度改革方案。否則,，報(bào)告認(rèn)為“再做100個(gè)試點(diǎn)也沒(méi)有用”,。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)還了解到,，建議報(bào)告對(duì)小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正、農(nóng)地征用補(bǔ)償偏低,、農(nóng)民宅基地權(quán)益侵權(quán),、財(cái)稅制度配套改革等問(wèn)題，也提出了一系列改革建議,。另外,，為了盡快推動(dòng)土地改革的修法、立法工作,，17名土改專家在上書(shū)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的同時(shí),，還將建議報(bào)告提交至國(guó)務(wù)院法制、國(guó)土部等多個(gè)部門(mén),。