3月9日,，交通運輸部部長楊傳堂在經(jīng)過“部長通道”時表示,，是否收取交通擁堵費,，主體責任是城市,，各地情況不一，應從本地實際情況出發(fā)來制定相關(guān)政策,。而此前在7日上午,，十二屆全國人大四次會議北京代表團開放日上,，全國人大代表,、北京市常務副市長李士祥稱，正研究論證收取擁堵費,。

征收擁堵費是不是治理霧霾和治堵最后的手段,？是否符合法律上依據(jù)？如何處理公車問題,？鳳凰評論就此采訪了北京大學法學院教授鄧峰,。

   訪談嘉賓：鄧峰  北京大學法學院教授

   鳳凰評論時事訪談員  葉鵬

征收擁堵費是偷懶的管理方法

鳳凰評論：交通對于一個城市來說，無疑是至關(guān)重要的,。如今北上廣等特大型城市陷入“堵城”困境已是不爭的事實,，雖然這些城市已采取搖號購車、尾號限行等手段,，不過好像改觀不大,。在這種現(xiàn)狀之下,，征收交通擁堵費是不是確有必要？

鄧峰：沒有什么必要,，不具備合理性,，也不具備可實施性，而且是一個緣木求魚的做法,。有關(guān)部門連實證數(shù)據(jù)都沒有,，究竟堵車的原因是什么，沒有任何的調(diào)查研究,，僅僅憑想象或空理論,，就直接做出了這樣的決策。大部分研究交通的學者都不會認為這是一個解決辦法,，不僅是從技術(shù)上的角度,，而且從交通經(jīng)濟學和法律規(guī)制的角度，也不支持這種方法,。

從科學決策的角度來說,，出臺擁堵費的方法來治堵，最起碼需要兩個邏輯支持：第一,，擁堵的原因和上路汽車的數(shù)量之間存在更緊密的因果關(guān)系,；第二，采用收費方法能夠有效降低擁堵,，尤其是有效區(qū)分擁堵的造成者和受到擁堵的困擾的人,。

這兩個因果關(guān)系，在北京政府的決策中并沒有任何調(diào)查研究的數(shù)據(jù)支持,。如果按照其他國家的經(jīng)驗,，以及交通經(jīng)濟學等學科中的既有研究，這兩個因果關(guān)系都不能簡單成立,。

鳳凰評論：很多人認為我國的城市交通擁堵很大程度是由于道路規(guī)劃不合理以及管理粗糙造成的,，現(xiàn)在出臺擁堵費舉措是在轉(zhuǎn)嫁責任，對此,，你怎么看,？

鄧峰：擁堵和道路設(shè)計的關(guān)系最為緊密，現(xiàn)在的城市規(guī)劃造成道路擁堵是一個權(quán)力配置的制度問題,。比如交通部門常常抱怨,，道路和交通規(guī)劃在城市小區(qū)的建設(shè)中常常沒有交通部門參與，直到堵起來才想起來交給交通部門來解決,。這是因為城市規(guī)劃的權(quán)力和交通規(guī)劃的權(quán)力之間存在著配置不合理問題,。在北京，諸如天通苑、回龍觀,、世紀城這些小區(qū)的設(shè)計顯然是缺乏交通規(guī)劃的,。

改變擁堵同樣可以采用改變道路設(shè)計的方式，這取決于具體的情形,，但北京市仍然有很大,、很大的改進空間，比如高架橋長通道的再建設(shè),，道路設(shè)計的調(diào)整,，工作區(qū)和居住區(qū)的微調(diào)等。

轉(zhuǎn)嫁責任的說法可能有些不太切題,，擁堵也是一個既存的事實,，尤其是在北京，這種壓力,，無論是來自于哪方面的,，也的確比較大。不過,，討論一項公共政策的實施,，還是應當?shù)目紤]有效性（effectiveness）和有效率性（efficiency）。擁堵費能夠起到的作用,，簡言之是效用低,、效果短，但是成本高,，不去考慮其他的替代方案,，而簡單采用類似征稅的方法，是偷懶,、偷工的管理方法,。

收費制度的代價是影響公平和平等

鳳凰評論：從經(jīng)濟學理論上分析，城市道路并非是某些人認為的純公共品,，而是介于純公共品和私人品之間的準公共品,，不應完全由政府免費提供。是不是說治堵問題也就可以通過價格杠桿來調(diào)節(jié),？

鄧峰：理論上采用提高成本,，抬升價格，可以改變需求,。但具體到交通經(jīng)濟,，隨著具體情況,，問題就會變得復雜很多,。

首先，收費并不是提高效率和創(chuàng)造財富的,，而只是產(chǎn)生轉(zhuǎn)移效應,，收費不過是政府將堵車的等待時間變成了庇古稅（由福利經(jīng)濟學家庇古針對環(huán)境污染所提出一種經(jīng)濟手段,，意思是指誰造成的外部性誰交稅或者誰受污染誰得到補償）的方式收取了費用，甚至這種收費對象都沒有區(qū)分造成堵車的人和受到堵車的人,；第二,，如果從行為經(jīng)濟學角度來看，當采用定價機制以罰款的方式來解決集體行動的問題,，罰款最終會轉(zhuǎn)變意義,，變成一個價格，即你支付了價格就可以違規(guī),；第三,，除非采用動態(tài)價格（浮動收費），采用統(tǒng)一標準的靜態(tài)價格,，只是減少了行駛,，并沒有提高社會效率，道路的正常通行難道不是和正常的經(jīng)濟效率,、生產(chǎn),、交易等有正相關(guān)的關(guān)系嗎？靜態(tài)價格收費更多是對彈性需求而非剛性需求起作用,。但是動態(tài)價格不具有可操作性,。

其實不用訴諸于高深的經(jīng)濟學爭論，已有的例子已充分說明了這個問題,。地鐵提價之后,，并沒有降低擁堵。同樣,，現(xiàn)在采取的每周限號一天的措施,，違規(guī)之后三個小時內(nèi)罰款一百實際上形成了一個擁堵費，并且這還是建立在提高停車收費基礎(chǔ)之上的,。這些已有的經(jīng)驗表明采用收費的方法沒有起到預期作用,，但是政府既沒有檢討，沒有解釋,，也沒有公開收取費用的去向,。甚至已經(jīng)被證明是無效的規(guī)制仍然在繼續(xù)之中。

鳳凰評論：擁堵費屬于行政收費行為,，涉及到對公民財產(chǎn)的征收,，必須恪守合理行政行為。目前,，如果要征收擁堵費,，現(xiàn)在是否有法律上的依據(jù)？

鄧峰：收取擁堵費并沒有現(xiàn)行的法律依據(jù)。如果回到法律,，因為法律包含的價值爭論更多一些,，問題就會更多。比如反對收費的非經(jīng)濟學觀點中有一個很強的主張就是行車和權(quán)利是聯(lián)系在一起的,，既然憲法規(guī)定了工作和休息的權(quán)利,，那么在工作和休息之間利用公共產(chǎn)品通行就在憲法權(quán)利中可以推導出來。限制這種權(quán)利既需要在實體判斷上,，證明公共利益得到了提高和促進,，也需要在程序和合法性上獲得即有的法律支持。

了解這一點,，舉一個典型的例子就可以知道,。1984年，我國交通部在對高速公路收費的時候,，采用了“級差效益”的表述,，意味著在國道等免費道路上通行是默認的權(quán)利，在高速公路上通行時因為獲得了相對更快的速度,，而需要支付差價,。在相同的方向上基本存在著收費和免費并行的道路，這是我國法律實踐中普遍接受的理論,。在特定區(qū)域進行收費,，對該特定區(qū)域內(nèi)的擁有車輛的居民繼續(xù)加碼收稅，收取擁堵費并沒有這樣的理論依據(jù),。同時,，還將車流量轉(zhuǎn)嫁到了非限制的領(lǐng)域。

不僅如此,，從法律視角的話,，公平和平等顯然也是法律的重要價值，那么采用收費方式去治堵,，代價就是影響了公平和平等,。首先，統(tǒng)一收費并不能區(qū)分造成擁堵的人和受到擁堵的人,，不分青紅皂白地收費,，這當然有違為自己的行為負責的原則；其次,，收費對不同財富的人,，不同需求的人會造成歧視。而且最關(guān)鍵的是,，這種措施和有些規(guī)制不同,，并不能真正創(chuàng)造社會財富的增加,，而只是一個等待時間的貨幣化、政府收入的提高和財富轉(zhuǎn)移,。

這種公平和平等問題就更加突出，一個是大量低收入居民居住在一環(huán),、二環(huán)以內(nèi),，一個是公車的存在。公車的存在強化了平等問題,，也更多改變了需求彈性,，公車支付的費用仍然是來自于納稅人，這只能造成雙重征稅,。

不能簡單的拿國外例子對比

鳳凰評論：在社會公共治理上,，哪方面出現(xiàn)了問題，政府就很容易想到收費,，比如公眾普遍關(guān)注的社會撫養(yǎng)費,、交通罰款、燃油附加費,、高速延期收費等等,。交通擁堵費似乎也是如此，你覺得背后的根源在哪里,？

鄧峰：不能把這些例子都簡單的歸到一種情形,，這些情況是不同的，擁堵費和其他的收費還是有所區(qū)別的,，擁堵費的不合理在于前面所提到的這并不真正產(chǎn)生社會財富的增加,。

當然，我們也的確存在著這種行政管理的慣性思維,，采用收費,、征稅的方式來解決問題。這首先是公共管理和行政之中,，缺乏對法律的尊重,。比如擁堵費收費缺乏依據(jù)，現(xiàn)在卻要采用,，這本身就不尊重法律,。不尊重法律，如何制約呢,？

其次,，城市內(nèi)的道路是否適用公路法？公路法明確規(guī)定公路收費全部用于公路建設(shè),，盡管可能會引發(fā)不平等的問題,，但也大致相當于肉爛在湯里?，F(xiàn)在收取的很多費用，都沒有信息公開,。如果沒有機制約束,，權(quán)力行使不公開透明，當然就會引發(fā)濫用,。

再次,，我的觀點是，如果經(jīng)過科學論證,，在某些情形下,，通過收費是可以起到促進社會整體效率提高，社會財富增加的情形,。但政府機關(guān)會有一種慣性思維,，就是首先想到以收費的方式來解決問題，恐怕歸根結(jié)底還是一種懶政,，缺乏問責的原因,。

鳳凰評論：談到擁堵費，很多人就會拿出國外的例子,，比如新加坡,、意大利、羅馬等這些大城市,。但這些“洋經(jīng)驗”是否就能適應我國呢,？

鄧峰：我們不能簡單地拿國外的收費例子來“國際接軌”。事實上,，拒絕采用收費的更多更普遍,。常常作為成功的例子，是英國倫敦在2003年在8平方英里（大約20平方公里）的中心城區(qū),，按照每輛車每天5英鎊,，不論是停車還是行駛來收取費用，有統(tǒng)計表明,，車流量下降了15%,，擁堵下降了30%，但是到了08年擁堵就回來了,。官方解釋是這時候人們轉(zhuǎn)而步行或使用自行車,，也會造成新的擁堵。姑且不考慮其他情形,，北京的街區(qū)和倫敦的密集程度更不相同,，如果轉(zhuǎn)向電動車、自行車和步行,，會造成更大的居民不方便和新的擁堵,。紐約也曾經(jīng)想復制倫敦的經(jīng)驗,，但最終經(jīng)過研究和居民抗議，不了了之,。

美國國會在2009年發(fā)布了一個研究報告,，這些情況在其中都有分析。國會的預算辦公室充分研究了已有的收費經(jīng)驗,，最終建議并不采取收費方式降低擁堵,，其中最重要的一些結(jié)論是：第一，倫敦采用了擁堵收費,，但效果并不如提高車位費；第二,，存在著其他更好更具有性價比的方案,；第三，造成分配問題,、轉(zhuǎn)移效應,，對窮人和富人的影響是不同的。

去年12月3日,，北京市交通委發(fā)布,，2016年將研究試點征收擁堵費，并針對小客車,、機動車實施更加嚴格的限行措施,。但至今看不到北京市政府有什么信服力的數(shù)據(jù)或研究表明這種措施可以起到作用。