鄧峰:收擁堵費別只談“國際接軌”
3月9日,,交通運輸部部長楊傳堂在經(jīng)過“部長通道”時表示,,是否收取交通擁堵費,,主體責任是城市,,各地情況不一,應從本地實際情況出發(fā)來制定相關(guān)政策,。而此前在7日上午,,十二屆全國人大四次會議北京代表團開放日上,,全國人大代表,、北京市常務副市長李士祥稱,正研究論證收取擁堵費,。
征收擁堵費是不是治理霧霾和治堵最后的手段,?是否符合法律上依據(jù)?如何處理公車問題,?鳳凰評論就此采訪了北京大學法學院教授鄧峰,。
訪談嘉賓:鄧峰 北京大學法學院教授
鳳凰評論時事訪談員 葉鵬
征收擁堵費是偷懶的管理方法
鳳凰評論:交通對于一個城市來說,無疑是至關(guān)重要的,。如今北上廣等特大型城市陷入“堵城”困境已是不爭的事實,,雖然這些城市已采取搖號購車、尾號限行等手段,,不過好像改觀不大,。在這種現(xiàn)狀之下,,征收交通擁堵費是不是確有必要?
鄧峰:沒有什么必要,,不具備合理性,,也不具備可實施性,而且是一個緣木求魚的做法,。有關(guān)部門連實證數(shù)據(jù)都沒有,,究竟堵車的原因是什么,沒有任何的調(diào)查研究,,僅僅憑想象或空理論,,就直接做出了這樣的決策。大部分研究交通的學者都不會認為這是一個解決辦法,,不僅是從技術(shù)上的角度,,而且從交通經(jīng)濟學和法律規(guī)制的角度,也不支持這種方法,。
從科學決策的角度來說,,出臺擁堵費的方法來治堵,最起碼需要兩個邏輯支持:第一,,擁堵的原因和上路汽車的數(shù)量之間存在更緊密的因果關(guān)系,;第二,采用收費方法能夠有效降低擁堵,,尤其是有效區(qū)分擁堵的造成者和受到擁堵的困擾的人,。
這兩個因果關(guān)系,在北京政府的決策中并沒有任何調(diào)查研究的數(shù)據(jù)支持,。如果按照其他國家的經(jīng)驗,,以及交通經(jīng)濟學等學科中的既有研究,這兩個因果關(guān)系都不能簡單成立,。
鳳凰評論:很多人認為我國的城市交通擁堵很大程度是由于道路規(guī)劃不合理以及管理粗糙造成的,,現(xiàn)在出臺擁堵費舉措是在轉(zhuǎn)嫁責任,對此,,你怎么看,?
鄧峰:擁堵和道路設(shè)計的關(guān)系最為緊密,現(xiàn)在的城市規(guī)劃造成道路擁堵是一個權(quán)力配置的制度問題,。比如交通部門常常抱怨,,道路和交通規(guī)劃在城市小區(qū)的建設(shè)中常常沒有交通部門參與,直到堵起來才想起來交給交通部門來解決,。這是因為城市規(guī)劃的權(quán)力和交通規(guī)劃的權(quán)力之間存在著配置不合理問題,。在北京,諸如天通苑、回龍觀,、世紀城這些小區(qū)的設(shè)計顯然是缺乏交通規(guī)劃的,。
改變擁堵同樣可以采用改變道路設(shè)計的方式,這取決于具體的情形,,但北京市仍然有很大,、很大的改進空間,比如高架橋長通道的再建設(shè),,道路設(shè)計的調(diào)整,,工作區(qū)和居住區(qū)的微調(diào)等。
轉(zhuǎn)嫁責任的說法可能有些不太切題,,擁堵也是一個既存的事實,,尤其是在北京,這種壓力,,無論是來自于哪方面的,,也的確比較大。不過,,討論一項公共政策的實施,,還是應當?shù)目紤]有效性(effectiveness)和有效率性(efficiency)。擁堵費能夠起到的作用,,簡言之是效用低,、效果短,但是成本高,,不去考慮其他的替代方案,,而簡單采用類似征稅的方法,是偷懶,、偷工的管理方法,。
收費制度的代價是影響公平和平等
鳳凰評論:從經(jīng)濟學理論上分析,城市道路并非是某些人認為的純公共品,,而是介于純公共品和私人品之間的準公共品,,不應完全由政府免費提供。是不是說治堵問題也就可以通過價格杠桿來調(diào)節(jié),?
鄧峰:理論上采用提高成本,,抬升價格,可以改變需求,。但具體到交通經(jīng)濟,,隨著具體情況,,問題就會變得復雜很多,。
首先,收費并不是提高效率和創(chuàng)造財富的,,而只是產(chǎn)生轉(zhuǎn)移效應,,收費不過是政府將堵車的等待時間變成了庇古稅(由福利經(jīng)濟學家庇古針對環(huán)境污染所提出一種經(jīng)濟手段,,意思是指誰造成的外部性誰交稅或者誰受污染誰得到補償)的方式收取了費用,甚至這種收費對象都沒有區(qū)分造成堵車的人和受到堵車的人,;第二,,如果從行為經(jīng)濟學角度來看,當采用定價機制以罰款的方式來解決集體行動的問題,,罰款最終會轉(zhuǎn)變意義,,變成一個價格,即你支付了價格就可以違規(guī),;第三,,除非采用動態(tài)價格(浮動收費),采用統(tǒng)一標準的靜態(tài)價格,,只是減少了行駛,,并沒有提高社會效率,道路的正常通行難道不是和正常的經(jīng)濟效率,、生產(chǎn),、交易等有正相關(guān)的關(guān)系嗎?靜態(tài)價格收費更多是對彈性需求而非剛性需求起作用,。但是動態(tài)價格不具有可操作性,。
其實不用訴諸于高深的經(jīng)濟學爭論,已有的例子已充分說明了這個問題,。地鐵提價之后,,并沒有降低擁堵。同樣,,現(xiàn)在采取的每周限號一天的措施,,違規(guī)之后三個小時內(nèi)罰款一百實際上形成了一個擁堵費,并且這還是建立在提高停車收費基礎(chǔ)之上的,。這些已有的經(jīng)驗表明采用收費的方法沒有起到預期作用,,但是政府既沒有檢討,沒有解釋,,也沒有公開收取費用的去向,。甚至已經(jīng)被證明是無效的規(guī)制仍然在繼續(xù)之中。
鳳凰評論:擁堵費屬于行政收費行為,,涉及到對公民財產(chǎn)的征收,,必須恪守合理行政行為。目前,,如果要征收擁堵費,,現(xiàn)在是否有法律上的依據(jù)?
鄧峰:收取擁堵費并沒有現(xiàn)行的法律依據(jù)。如果回到法律,,因為法律包含的價值爭論更多一些,,問題就會更多。比如反對收費的非經(jīng)濟學觀點中有一個很強的主張就是行車和權(quán)利是聯(lián)系在一起的,,既然憲法規(guī)定了工作和休息的權(quán)利,,那么在工作和休息之間利用公共產(chǎn)品通行就在憲法權(quán)利中可以推導出來。限制這種權(quán)利既需要在實體判斷上,,證明公共利益得到了提高和促進,,也需要在程序和合法性上獲得即有的法律支持。
了解這一點,,舉一個典型的例子就可以知道,。1984年,我國交通部在對高速公路收費的時候,,采用了“級差效益”的表述,,意味著在國道等免費道路上通行是默認的權(quán)利,在高速公路上通行時因為獲得了相對更快的速度,,而需要支付差價,。在相同的方向上基本存在著收費和免費并行的道路,這是我國法律實踐中普遍接受的理論,。在特定區(qū)域進行收費,,對該特定區(qū)域內(nèi)的擁有車輛的居民繼續(xù)加碼收稅,收取擁堵費并沒有這樣的理論依據(jù),。同時,,還將車流量轉(zhuǎn)嫁到了非限制的領(lǐng)域。
不僅如此,,從法律視角的話,,公平和平等顯然也是法律的重要價值,那么采用收費方式去治堵,,代價就是影響了公平和平等,。首先,統(tǒng)一收費并不能區(qū)分造成擁堵的人和受到擁堵的人,,不分青紅皂白地收費,,這當然有違為自己的行為負責的原則;其次,,收費對不同財富的人,,不同需求的人會造成歧視。而且最關(guān)鍵的是,,這種措施和有些規(guī)制不同,,并不能真正創(chuàng)造社會財富的增加,,而只是一個等待時間的貨幣化、政府收入的提高和財富轉(zhuǎn)移,。
這種公平和平等問題就更加突出,一個是大量低收入居民居住在一環(huán),、二環(huán)以內(nèi),,一個是公車的存在。公車的存在強化了平等問題,,也更多改變了需求彈性,,公車支付的費用仍然是來自于納稅人,這只能造成雙重征稅,。
不能簡單的拿國外例子對比
鳳凰評論:在社會公共治理上,,哪方面出現(xiàn)了問題,政府就很容易想到收費,,比如公眾普遍關(guān)注的社會撫養(yǎng)費,、交通罰款、燃油附加費,、高速延期收費等等,。交通擁堵費似乎也是如此,你覺得背后的根源在哪里,?
鄧峰:不能把這些例子都簡單的歸到一種情形,,這些情況是不同的,擁堵費和其他的收費還是有所區(qū)別的,,擁堵費的不合理在于前面所提到的這并不真正產(chǎn)生社會財富的增加,。
當然,我們也的確存在著這種行政管理的慣性思維,,采用收費,、征稅的方式來解決問題。這首先是公共管理和行政之中,,缺乏對法律的尊重,。比如擁堵費收費缺乏依據(jù),現(xiàn)在卻要采用,,這本身就不尊重法律,。不尊重法律,如何制約呢,?
其次,,城市內(nèi)的道路是否適用公路法?公路法明確規(guī)定公路收費全部用于公路建設(shè),,盡管可能會引發(fā)不平等的問題,,但也大致相當于肉爛在湯里?,F(xiàn)在收取的很多費用,都沒有信息公開,。如果沒有機制約束,,權(quán)力行使不公開透明,當然就會引發(fā)濫用,。
再次,,我的觀點是,如果經(jīng)過科學論證,,在某些情形下,,通過收費是可以起到促進社會整體效率提高,社會財富增加的情形,。但政府機關(guān)會有一種慣性思維,,就是首先想到以收費的方式來解決問題,恐怕歸根結(jié)底還是一種懶政,,缺乏問責的原因,。
鳳凰評論:談到擁堵費,很多人就會拿出國外的例子,,比如新加坡,、意大利、羅馬等這些大城市,。但這些“洋經(jīng)驗”是否就能適應我國呢,?
鄧峰:我們不能簡單地拿國外的收費例子來“國際接軌”。事實上,,拒絕采用收費的更多更普遍,。常常作為成功的例子,是英國倫敦在2003年在8平方英里(大約20平方公里)的中心城區(qū),,按照每輛車每天5英鎊,,不論是停車還是行駛來收取費用,有統(tǒng)計表明,,車流量下降了15%,,擁堵下降了30%,但是到了08年擁堵就回來了,。官方解釋是這時候人們轉(zhuǎn)而步行或使用自行車,,也會造成新的擁堵。姑且不考慮其他情形,,北京的街區(qū)和倫敦的密集程度更不相同,,如果轉(zhuǎn)向電動車、自行車和步行,,會造成更大的居民不方便和新的擁堵,。紐約也曾經(jīng)想復制倫敦的經(jīng)驗,,但最終經(jīng)過研究和居民抗議,不了了之,。
美國國會在2009年發(fā)布了一個研究報告,,這些情況在其中都有分析。國會的預算辦公室充分研究了已有的收費經(jīng)驗,,最終建議并不采取收費方式降低擁堵,,其中最重要的一些結(jié)論是:第一,倫敦采用了擁堵收費,,但效果并不如提高車位費;第二,,存在著其他更好更具有性價比的方案,;第三,造成分配問題,、轉(zhuǎn)移效應,,對窮人和富人的影響是不同的。
去年12月3日,,北京市交通委發(fā)布,,2016年將研究試點征收擁堵費,并針對小客車,、機動車實施更加嚴格的限行措施,。但至今看不到北京市政府有什么信服力的數(shù)據(jù)或研究表明這種措施可以起到作用。
[責任編輯:葉鵬 PN043]
責任編輯:葉鵬 PN043
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