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權力邊界尚待清晰
“中央和省對下實行垂直管理,，包括現(xiàn)在的督察制度，主要是為了遏制一直以來有擴大傾向的地方保護主義,?！睂W者喻希來說。
楊鳳春說,，“垂直管理,，加強對‘條’的直接控制，是從90年代開始中央對地方進行調(diào)控的一種非常重要的手段,。但是,，學者們既擔心再度陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈,，也對中央部門對地方事權的過度干預懷有警惕,。
有過基層官員經(jīng)驗的學者李昌平即指出，如果沒有一個整體設計,，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執(zhí)政“要素”剝奪殆盡,，他擔心的趨勢是“地方政府日漸空殼化”。一些評論與擔心,，眾多部門的垂直管理,，可能損害地方政府的機構和職權完整性。
目前,，一方面是越來越多的部門垂直管理,，一方面越來越多的跨省區(qū)的大區(qū)督察的設立，一些區(qū)域中心城市,，如上海,、廣州、成都等,，已云集了銀監(jiān),、證監(jiān)、審計,、環(huán)保,、國土等來自不同部門的大區(qū)機構，隱隱超然于省區(qū)之上,。他們?nèi)绾螌崿F(xiàn)“到位不越位”,，是地方政府最為關心的事。
當然,，這個所謂的“大區(qū)”與1949年設立的“大行政區(qū)制”并不相類,，當時的6大區(qū)作為地方一級政府，有權代表中央政府管理和處理所轄省,、市、自治區(qū)的事務,，直至1954年撤銷,。
但一些學者仍然擔憂“大區(qū)”實體化的傾向,。喻希來向記者表示，漢代的刺史本身即為督察,，并不具有完全的實權,，開始往往是由小官來擔任。但后來,，這一督察權力日漸坐實,，由此成為新的一個層級?！按髤^(qū)督察局要是有實權的話就有些類似于大區(qū),。”
可資為鑒的另一個案例是“地區(qū)行署”到地級市的演進,。熊文釗的研究表明,，建國之初的地區(qū)行政公署，僅是省政府的派出機關,，對轄區(qū)內(nèi)各縣(市)政府工作進行督導指揮,，但其后幾經(jīng)演變，現(xiàn)在已成為中國行政層級中的“地級市”,。
無論是督察的角色尷尬,，還是對中央部門越權之憂，均來自于中央和地方權力邊界不明,。
中國政法大學教授李曙光說,，如果中央政府與地方政府權力邊界不清晰，政府與市場的權力邊界不清晰,，政府體系沒有從根本上轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜招驼?，僅僅依靠督察制度，尚不能解決地方政府違規(guī)違法的問題,。
辛向陽研究指出,，中央和地方的關系，雖然在憲法等法律中有規(guī)定,，但頗為模糊,。中央和地方的利益關系，更多不是通過法律界定,，而是通過政策文件甚至一事一議的“討價還價”來調(diào)整,。在這種背景下，地方政府對中央法令“一言九‘頂’”,，中央部門對地方事務的過度干預,，都難以在制度上避免。
(來源：《中國新聞周刊》；何忠洲 唐建光）
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