權(quán)力邊界尚待清晰

“中央和省對下實(shí)行垂直管理,，包括現(xiàn)在的督察制度，主要是為了遏制一直以來有擴(kuò)大傾向的地方保護(hù)主義,?！睂W(xué)者喻希來說。

楊鳳春說,，“垂直管理,，加強(qiáng)對‘條’的直接控制，是從90年代開始中央對地方進(jìn)行調(diào)控的一種非常重要的手段,。但是,，學(xué)者們既擔(dān)心再度陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈,，也對中央部門對地方事權(quán)的過度干預(yù)懷有警惕,。

有過基層官員經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者李昌平即指出，如果沒有一個整體設(shè)計(jì),，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執(zhí)政“要素”剝奪殆盡,，他擔(dān)心的趨勢是“地方政府日漸空殼化”,。一些評論與擔(dān)心,，眾多部門的垂直管理，可能損害地方政府的機(jī)構(gòu)和職權(quán)完整性,。

目前,，一方面是越來越多的部門垂直管理，一方面越來越多的跨省區(qū)的大區(qū)督察的設(shè)立,，一些區(qū)域中心城市,，如上海、廣州,、成都等,，已云集了銀監(jiān)、證監(jiān),、審計(jì),、環(huán)保、國土等來自不同部門的大區(qū)機(jī)構(gòu),，隱隱超然于省區(qū)之上,。他們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)“到位不越位”，是地方政府最為關(guān)心的事,。

當(dāng)然,，這個所謂的“大區(qū)”與1949年設(shè)立的“大行政區(qū)制”并不相類，當(dāng)時的6大區(qū)作為地方一級政府，有權(quán)代表中央政府管理和處理所轄省,、市,、自治區(qū)的事務(wù)，直至1954年撤銷,。

但一些學(xué)者仍然擔(dān)憂“大區(qū)”實(shí)體化的傾向,。喻希來向記者表示，漢代的刺史本身即為督察,，并不具有完全的實(shí)權(quán),，開始往往是由小官來擔(dān)任。但后來,，這一督察權(quán)力日漸坐實(shí),，由此成為新的一個層級?！按髤^(qū)督察局要是有實(shí)權(quán)的話就有些類似于大區(qū),。”

可資為鑒的另一個案例是“地區(qū)行署”到地級市的演進(jìn),。熊文釗的研究表明,，建國之初的地區(qū)行政公署，僅是省政府的派出機(jī)關(guān),，對轄區(qū)內(nèi)各縣(市)政府工作進(jìn)行督導(dǎo)指揮,，但其后幾經(jīng)演變，現(xiàn)在已成為中國行政層級中的“地級市”,。

無論是督察的角色尷尬,，還是對中央部門越權(quán)之憂，均來自于中央和地方權(quán)力邊界不明,。

中國政法大學(xué)教授李曙光說,，如果中央政府與地方政府權(quán)力邊界不清晰，政府與市場的權(quán)力邊界不清晰,，政府體系沒有從根本上轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府,，僅僅依靠督察制度，尚不能解決地方政府違規(guī)違法的問題,。

辛向陽研究指出,，中央和地方的關(guān)系，雖然在憲法等法律中有規(guī)定,，但頗為模糊,。中央和地方的利益關(guān)系，更多不是通過法律界定,，而是通過政策文件甚至一事一議的“討價還價”來調(diào)整,。在這種背景下,，地方政府對中央法令“一言九‘頂’”，中央部門對地方事務(wù)的過度干預(yù),，都難以在制度上避免,。

(來源：《中國新聞周刊》；何忠洲 唐建光）

[評論] [寫博客] [我來糾錯] [好友分享]