越來越多的職能部門脫離地方政府的序列,，實(shí)行垂直管理，以加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)督與執(zhí)法,。但如果中央政府與地方政府權(quán)力邊界不清晰,，僅僅依靠督察制度，并不足以確保政令暢通和法令統(tǒng)一

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督察和直管,，成為2006年下半年中國(guó)行政體制改革的一個(gè)熱詞,。

就在環(huán)保督察們紛紛“外放”履任之際，國(guó)土資源部部長(zhǎng)孫文盛新添了“國(guó)家土地總督察”的頭銜,。派駐地方的9大土地督察局開始組建,，國(guó)土資源部新聞局人士對(duì)本刊表示，今年年底之前,，9大土地督察局都會(huì)組建完畢,。

幾乎同時(shí)，建設(shè)部正式啟動(dòng)了城市規(guī)劃督察試點(diǎn),，南京,、杭州、鄭州,、西安,、昆明、桂林6座城市迎來了來自建設(shè)部的首批城市規(guī)劃督察員,。

在督察上崗的同時(shí),，另一制度變化——垂直管理，也波及到越來越多的部門,。

“這預(yù)示著中央政府正在以一種新的方式調(diào)整中央和地方的關(guān)系,。”國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱對(duì)本刊記者說,。

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央地博弈

11月15日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新任局長(zhǎng)謝伏瞻參加了北京市大興區(qū)統(tǒng)計(jì)局基層統(tǒng)計(jì)所揭牌儀式,。謝在會(huì)上表示,，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)的垂直管理是保證統(tǒng)計(jì)質(zhì)量的重要舉措。

北京計(jì)劃在2006年底之前實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)科室從鄉(xiāng)鎮(zhèn)剝離,，成立隸屬于區(qū)縣一級(jí)統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)所,，從而在全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)的垂直管理,。

在更高的層級(jí)，2006年初,，原屬各省,、自治區(qū)、直轄市的三大調(diào)查隊(duì)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì),，合并成為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各地方調(diào)查總隊(duì),。

這些動(dòng)作與謝伏瞻的話再次顯示，統(tǒng)計(jì)的垂直管理將是改革的目標(biāo),。

在大多數(shù)領(lǐng)域,，中國(guó)一直實(shí)行“條塊結(jié)合”的管理體制，其關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)和平衡中央和地方的關(guān)系,。

中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗指出,，中央政府中沒有設(shè)置地方政府的主管部門，而且省,、自治區(qū),、直轄市的行政地位與中央政府各部門處于同一等級(jí)，甚至在某種意義上省級(jí)地方政府首長(zhǎng)的行政等級(jí)還高于中央部門首長(zhǎng)的行政等級(jí),。這種體制不利于中央的政令暢通,。

在大部分政府職能部門，長(zhǎng)期以來是實(shí)行地方政府和上級(jí)部門“雙重領(lǐng)導(dǎo)”,，也就是主管部門負(fù)責(zé)工作業(yè)務(wù)的“事權(quán)”,，而地方政府管“人、財(cái),、物”,。“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下,，地方政府存在以“人,、財(cái)、物”權(quán)影響職能部門“事權(quán)”的操作空間,，容易損害國(guó)家政策的權(quán)威性,、統(tǒng)一性。

《瞭望新聞周刊》文章稱,，近10年來,，相對(duì)于“塊塊”管理，“條條”管理即“垂直管理”有加強(qiáng)的趨勢(shì),。已經(jīng)實(shí)行垂直管理或者正在積極尋求垂直管理的行政部門,，其主要目的都在于強(qiáng)調(diào)通過保持人事、財(cái)務(wù)的獨(dú)立,，使其下級(jí)部門擺脫地方政府的干預(yù),，加強(qiáng)部門執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性,、統(tǒng)一性。

這些改革的目標(biāo),，其實(shí)質(zhì)在于在中央和地方間尋找適宜的權(quán)力平衡和制約,，以及在“條”與“塊”之間尋求最佳權(quán)力組合。

熊文釗指出,，新中國(guó)成立以來,，中國(guó)數(shù)次調(diào)整中央和地方的關(guān)系，在集權(quán)與放權(quán)之間經(jīng)歷了“三收三放”的循環(huán),，根據(jù)當(dāng)時(shí)的形勢(shì)尋求最合理的“央地關(guān)系”安排。

另一位學(xué)者辛向陽(yáng)的研究指出,，改革開放后的中國(guó)騰飛很大程度是從放權(quán)開始的,。1980年，鄧小平在中共中央政治局常委會(huì)上指出：“政治體制改革,，包括黨政分開和權(quán)力下放,。”

辛向陽(yáng)在他的《百年博弈》一書中提出,，80年代以后的主要趨勢(shì)是放權(quán),。從1980年的財(cái)稅權(quán)下放，到1982年的部分立法權(quán)下放,，再到1984年的投資決策權(quán)下放,，分權(quán)是改革中央和地方關(guān)系的總方向和總趨勢(shì)。

這一變化的后果是地方經(jīng)濟(jì)的活躍帶動(dòng)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮,。但也不可避免帶來一些負(fù)效應(yīng),。辛向陽(yáng)引述美國(guó)學(xué)者威廉·奧費(fèi)霍爾特的話說，“北京已允許把更多的主動(dòng)權(quán)交給各省,，中央政府在國(guó)民收入中所占的比例驚人地減少了,，其結(jié)果是，北京可能不再能夠把它的政府,，包括改革方面的一些政策,，強(qiáng)加于許多省份?！?/FONT>