四分之一條款對(duì)農(nóng)民較多的省份和地方不利

由于各級(jí)人大按照四分之一條款分配代表名額,，造成四分之一條款對(duì)農(nóng)民較多的省份和地方不利,。

十屆全國(guó)人大在分配各省,、市,、自治區(qū)代表名額時(shí),，規(guī)定城市每24萬人選代表1人,，農(nóng)村每96萬人選代表1人,。從統(tǒng)計(jì)可以看出，河南,、四川,、河北、湖南,、廣東,、貴州、廣西,、甘肅,、浙江、福建,、江西,、安徽這些農(nóng)村人口比例較大的省份，每一代表所代表的人口數(shù)（超過50萬）,，都是北京,、上海、天津平均每一代表所代表的人口數(shù)的兩倍甚至更高,。

全國(guó)人大如此,，地方人大也如此,。倘若廢除四分之一條款，各省人大中,，農(nóng)民較多的地市將得到比現(xiàn)在更多的代表,，各地市人大中，農(nóng)民較多的縣將得到較多的代表,，各縣人大中,，農(nóng)民較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將得到較多的代表?？傊?，各農(nóng)村人口較多的地方，將不致被進(jìn)一步削弱,，而在人大這一權(quán)力機(jī)構(gòu)中獲得起碼的,、形式上的平等。

中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家,。中國(guó)的人民共和包含民族共和和民族團(tuán)結(jié),。少數(shù)民族和漢族之間不但應(yīng)該做到形式平等，還要發(fā)展實(shí)質(zhì)平等,。實(shí)質(zhì)平等要求在經(jīng)濟(jì),、社會(huì)、文化發(fā)展中處于不利地位的少數(shù)民族獲得更多的政治表達(dá)機(jī)會(huì),。對(duì)于廢除四分之一條款后西藏,、寧夏、新疆等代表人數(shù)下降較多的民族自治區(qū),，應(yīng)該予以特別規(guī)定,，保證其代表名額不致因?yàn)閺U除四分之一條款而減少。只要保證了這一點(diǎn),，由于少數(shù)民族中大部分人口也是生活在農(nóng)區(qū),、牧區(qū)，所以廢除四分之一條款也意味著少數(shù)民族全體人民權(quán)力的擴(kuò)大,，意味著民族自治地方政府權(quán)威的加強(qiáng),。

廢除四分之一條款可以鼓勵(lì)流入地更好地吸納農(nóng)民工

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查，2005年全國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)到14735萬人,，占全國(guó)總?cè)丝诘?1,。2%；其中跨省流動(dòng)人口4779萬人,，占總流動(dòng)人口的32,。4%。與2000年第五次全國(guó)人口普查相比，流動(dòng)人口增加296萬人,，增加2%,，跨省流動(dòng)人口增加537萬人，增加12,。7%,。在這些流動(dòng)人口中，大多數(shù)是外出打工的農(nóng)民,，他們已成為我國(guó)工業(yè)化,、城市化、現(xiàn)代化建設(shè)的主力,。

在2006年7月到2007年12月這一次縣鄉(xiāng)人大直接選舉中,，為保障流動(dòng)人口和農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從全國(guó)人大到各地人大都想了不少辦法,。但從實(shí)際情況看，人口流入地吸納外來人口參加當(dāng)?shù)剡x舉的動(dòng)力不足,。原因之一是,，現(xiàn)行的人大代表名額是按照所在行政區(qū)域城鄉(xiāng)戶籍人口的數(shù)量進(jìn)行分配的，一些流入人口較多的地區(qū),，擔(dān)心外來人口參選會(huì)擠占按本地戶籍人口計(jì)算的代表名額,。

從工業(yè)化、城市化的長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)看,，農(nóng)民工將越來越多地在流入地安家落戶,、生根發(fā)芽，所謂“流動(dòng)”可能只限于一年一度的回鄉(xiāng)探親,。在政治和法律上,，必須建立人口流入地吸納外來人口參與當(dāng)?shù)毓采畹臋C(jī)制。十屆全國(guó)人大五次會(huì)議決定,，在2008年1月選出的十一屆全國(guó)人大代表中“農(nóng)民工比較集中的省,、直轄市，應(yīng)有農(nóng)民工代表”,，可以看作是從被選舉權(quán)方面保障農(nóng)民工權(quán)利的象征性舉動(dòng),。不過，直接選舉中選舉權(quán)方面的保障更有實(shí)際意義,。因?yàn)橥鈦砣丝谠诰蜆I(yè),、受教育、醫(yī)療,、社會(huì)保障等等方面處境的改善,，需從參與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際政治過程開始。

但要大力鼓勵(lì)人口流入地區(qū)接納農(nóng)民工，就必須改變目前以戶籍人口數(shù)為基數(shù)分配人大代表名額的過時(shí)做法,，而改為以常住人口數(shù)為基數(shù)分配代表名額,。2000年第五次全國(guó)人口普查，已將常住人口的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)縮短為半年,，空間標(biāo)準(zhǔn)縮小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道,，只要一個(gè)人在某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道居住了半年以上，普查時(shí)就是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的常住人口,，就在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行登記,。如果我們按照這個(gè)常住人口的標(biāo)準(zhǔn)來分配全國(guó)人大代表名額，可以預(yù)計(jì),，珠三角,、長(zhǎng)三角這些省市的代表名額將會(huì)增加，而這將鼓勵(lì)這些省市更加開放地吸納外來民工,。同樣的道理也適用于各級(jí)人大,。

但是，將常住人口數(shù)作為分配人大代表名額的前提是廢除四分之一條款,。如果四分之一條款不廢除,，1億農(nóng)民工的代表權(quán)只有2500萬，其分量將大大降低,。

1953年,，鄧小平代表選舉法起草委員會(huì)在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法>草案的說明》中，曾解釋城市和鄉(xiāng)村應(yīng)選代表的不同的人口比例問題：“城市是政治,、經(jīng)濟(jì),、文化的中心，是工人階級(jí)所在,，是工業(yè)所在,，這種城市和鄉(xiāng)村應(yīng)選代表的不同人口比例的規(guī)定，正是反映著工人階級(jí)對(duì)于國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)作用,，同時(shí)標(biāo)志著我們國(guó)家工業(yè)化的發(fā)展方向,。”在當(dāng)時(shí)這誠然是有道理的,。但是,，時(shí)過境遷，隨著八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和九十年代農(nóng)民打工潮的興起,，神州大地上不少過去的農(nóng)村,，已成為中國(guó)工業(yè)的重鎮(zhèn)，戶籍上沒有變化的農(nóng)民,，職業(yè)上已成為工人,，成為工人階級(jí)的主體,。如果我們現(xiàn)在仍然要在人大中反映工人階級(jí)對(duì)于國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)作用，或者標(biāo)識(shí)國(guó)家工業(yè)化的發(fā)展方向,，就必須廢除這個(gè)不合時(shí)宜的四分之一條款,。

2006年，浙江省十屆人大常委會(huì)第27次會(huì)議修改通過的《浙江省縣,、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉實(shí)施細(xì)則》規(guī)定,，縣、自治縣人民代表大會(huì)代表的名額,，不僅可以由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配,，還可以按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)之比小于4：1直至1：1分配，具體比例報(bào)省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案,。這可以看作是在地方層面撕開四分之一條款的一個(gè)口子,。我們期待這個(gè)口子越撕越大，直至四分之一條款完全廢除,。

（本文系公盟咨詢公司的法律研究項(xiàng)目“公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約的批準(zhǔn)和履行”研究報(bào)告之“國(guó)內(nèi)選舉法與公約的沖突”部分,，經(jīng)公盟和作者共同授權(quán)本刊使用，稍有編輯）（編輯楊子云）

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