四分之一條款對農(nóng)民較多的省份和地方不利

由于各級人大按照四分之一條款分配代表名額,，造成四分之一條款對農(nóng)民較多的省份和地方不利。

十屆全國人大在分配各省,、市,、自治區(qū)代表名額時，規(guī)定城市每24萬人選代表1人,，農(nóng)村每96萬人選代表1人,。從統(tǒng)計可以看出，河南,、四川,、河北、湖南,、廣東,、貴州、廣西,、甘肅,、浙江、福建,、江西,、安徽這些農(nóng)村人口比例較大的省份，每一代表所代表的人口數(shù)（超過50萬）,，都是北京,、上海、天津平均每一代表所代表的人口數(shù)的兩倍甚至更高,。

全國人大如此,，地方人大也如此。倘若廢除四分之一條款,，各省人大中,，農(nóng)民較多的地市將得到比現(xiàn)在更多的代表，各地市人大中,，農(nóng)民較多的縣將得到較多的代表,，各縣人大中,，農(nóng)民較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將得到較多的代表?？傊?，各農(nóng)村人口較多的地方，將不致被進一步削弱,，而在人大這一權力機構(gòu)中獲得起碼的,、形式上的平等。

中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家,。中國的人民共和包含民族共和和民族團結(jié),。少數(shù)民族和漢族之間不但應該做到形式平等，還要發(fā)展實質(zhì)平等,。實質(zhì)平等要求在經(jīng)濟,、社會、文化發(fā)展中處于不利地位的少數(shù)民族獲得更多的政治表達機會,。對于廢除四分之一條款后西藏,、寧夏、新疆等代表人數(shù)下降較多的民族自治區(qū),，應該予以特別規(guī)定,，保證其代表名額不致因為廢除四分之一條款而減少。只要保證了這一點,，由于少數(shù)民族中大部分人口也是生活在農(nóng)區(qū),、牧區(qū)，所以廢除四分之一條款也意味著少數(shù)民族全體人民權力的擴大,，意味著民族自治地方政府權威的加強,。

廢除四分之一條款可以鼓勵流入地更好地吸納農(nóng)民工

據(jù)國家統(tǒng)計局2005年全國1%人口抽樣調(diào)查，2005年全國流動人口已達到14735萬人,，占全國總?cè)丝诘?1,。2%,；其中跨省流動人口4779萬人,，占總流動人口的32。4%,。與2000年第五次全國人口普查相比,，流動人口增加296萬人，增加2%,，跨省流動人口增加537萬人,，增加12。7%,。在這些流動人口中,，大多數(shù)是外出打工的農(nóng)民,，他們已成為我國工業(yè)化、城市化,、現(xiàn)代化建設的主力,。

在2006年7月到2007年12月這一次縣鄉(xiāng)人大直接選舉中，為保障流動人口和農(nóng)民工的選舉權和被選舉權,，從全國人大到各地人大都想了不少辦法,。但從實際情況看，人口流入地吸納外來人口參加當?shù)剡x舉的動力不足,。原因之一是,，現(xiàn)行的人大代表名額是按照所在行政區(qū)域城鄉(xiāng)戶籍人口的數(shù)量進行分配的，一些流入人口較多的地區(qū),，擔心外來人口參選會擠占按本地戶籍人口計算的代表名額,。

從工業(yè)化、城市化的長遠趨勢看,，農(nóng)民工將越來越多地在流入地安家落戶,、生根發(fā)芽，所謂“流動”可能只限于一年一度的回鄉(xiāng)探親,。在政治和法律上,，必須建立人口流入地吸納外來人口參與當?shù)毓采畹臋C制。十屆全國人大五次會議決定,，在2008年1月選出的十一屆全國人大代表中“農(nóng)民工比較集中的省,、直轄市，應有農(nóng)民工代表”,，可以看作是從被選舉權方面保障農(nóng)民工權利的象征性舉動,。不過，直接選舉中選舉權方面的保障更有實際意義,。因為外來人口在就業(yè),、受教育、醫(yī)療,、社會保障等等方面處境的改善,，需從參與當?shù)氐膶嶋H政治過程開始。

但要大力鼓勵人口流入地區(qū)接納農(nóng)民工,，就必須改變目前以戶籍人口數(shù)為基數(shù)分配人大代表名額的過時做法,，而改為以常住人口數(shù)為基數(shù)分配代表名額。2000年第五次全國人口普查,，已將常住人口的時間標準縮短為半年,，空間標準縮小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，只要一個人在某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道居住了半年以上,，普查時就是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的常住人口,，就在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進行登記,。如果我們按照這個常住人口的標準來分配全國人大代表名額，可以預計,，珠三角,、長三角這些省市的代表名額將會增加，而這將鼓勵這些省市更加開放地吸納外來民工,。同樣的道理也適用于各級人大,。

但是，將常住人口數(shù)作為分配人大代表名額的前提是廢除四分之一條款,。如果四分之一條款不廢除,，1億農(nóng)民工的代表權只有2500萬，其分量將大大降低,。

1953年,，鄧小平代表選舉法起草委員會在《關于<中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法>草案的說明》中，曾解釋城市和鄉(xiāng)村應選代表的不同的人口比例問題：“城市是政治,、經(jīng)濟,、文化的中心，是工人階級所在,，是工業(yè)所在,，這種城市和鄉(xiāng)村應選代表的不同人口比例的規(guī)定，正是反映著工人階級對于國家的領導作用,，同時標志著我們國家工業(yè)化的發(fā)展方向,。”在當時這誠然是有道理的,。但是,，時過境遷，隨著八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和九十年代農(nóng)民打工潮的興起,，神州大地上不少過去的農(nóng)村,，已成為中國工業(yè)的重鎮(zhèn)，戶籍上沒有變化的農(nóng)民,，職業(yè)上已成為工人,，成為工人階級的主體。如果我們現(xiàn)在仍然要在人大中反映工人階級對于國家的領導作用,，或者標識國家工業(yè)化的發(fā)展方向,，就必須廢除這個不合時宜的四分之一條款。

2006年,，浙江省十屆人大常委會第27次會議修改通過的《浙江省縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉實施細則》規(guī)定,，縣,、自治縣人民代表大會代表的名額,，不僅可以由本級人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配，還可以按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)之比小于4：1直至1：1分配,，具體比例報省人民代表大會常務委員會備案,。這可以看作是在地方層面撕開四分之一條款的一個口子。我們期待這個口子越撕越大,，直至四分之一條款完全廢除,。

（本文系公盟咨詢公司的法律研究項目“公民權利與政治權利國際公約的批準和履行”研究報告之“國內(nèi)選舉法與公約的沖突”部分，經(jīng)公盟和作者共同授權本刊使用,，稍有編輯）（編輯楊子云）

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