傅蔚岡
地方政府的土地出讓金使用再一次成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。近日,，國家審計(jì)署發(fā)布了對11個省區(qū)的各級政府2007年至2008年征收、管理,、使用土地專項(xiàng)資金的情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查的結(jié)果,。審計(jì)結(jié)果顯示,，11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理,，占征收總額的20.1%,。
盡管審計(jì)出了上述問題，但在國家審計(jì)署看來,，11個省區(qū)的地方各級政府的土地出讓收支管理和土地開發(fā)整理工作仍“取得了較好成效”,。為什么會這么認(rèn)為？因?yàn)檫@個結(jié)果與先前調(diào)查的結(jié)果相比,，已有了不少進(jìn)步,。國家審計(jì)署2008年公布的一份審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，2004年至2006年間京津渝穗等11個城市的土地出讓管理存在嚴(yán)重問題,，土地出讓凈收益有1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理,，占11個城市土地出讓凈收益總額的71.18%。
對比這兩個結(jié)果不難發(fā)現(xiàn),，地方政府土地出讓金的使用情況在2007和2008這兩年間確實(shí)比之前的三年有進(jìn)步,。在2004到2006年，未納入基金預(yù)算管理的土地出讓金達(dá)到總額的71.18%,，而在其后的兩年間,，未納入管理的則只占應(yīng)征收總額的20.1%。這樣的進(jìn)步不可謂不明顯,。但是在公眾看來,，這樣的進(jìn)步與土地出讓金的使用問題相比，幾乎可忽略不計(jì),。
土地出讓金該如何使用,？根據(jù)土地出讓金來源的不同，法律上作了兩個不同的規(guī)定,。依照《中華人民共和國土地管理法》第五十五條的規(guī)定,，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)“百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府,，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)”,。對于存量的建設(shè)用地，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十八條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政,，列入預(yù)算,，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā),。土地使用權(quán)出讓金上繳和使用的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/P>
國務(wù)院又是如何規(guī)定呢,？2006年8月31日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》,，該通知規(guī)定:“國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算,，繳入地方國庫，實(shí)行‘收支兩條線’管理,?！币彩窃?006年，國務(wù)院還下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》,，這個通知詳細(xì)規(guī)定了土地出讓收入金的使用范圍,，即:征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出,、支農(nóng)支出,、城市建設(shè)支出和包括土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi),、計(jì)提國有土地收益基金,、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費(fèi)支出等其他支出,。
由此可見,，土地出讓金的使用并不是沒有規(guī)定，而且規(guī)定也并不是不明確,。那為什么每逢審計(jì)調(diào)查,，都是問題照舊？在筆者看來,，地方政府（主要是行政機(jī)關(guān)）在財(cái)政問題上權(quán)力過大,，是土地出讓金使用方面問題頻發(fā)的根本原因。
雖然法律規(guī)定地方政府的資金使用需經(jīng)當(dāng)?shù)厝舜鷷徸h,，接受地方人大的監(jiān)督，但是在實(shí)際運(yùn)作過程中,，地方政府除了象征性地每年一次向地方人代會報(bào)告財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)政預(yù)算草案以外,，地方人大再也沒有任何實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督政府實(shí)施公共財(cái)政的手段。不過,，即便是地方政府向地方人大作了財(cái)政報(bào)告,，地方政府在很多資金的使用情況上也是語焉不詳。而對于那些沒有納入預(yù)算內(nèi)支出的土地出讓金,，人大就更難施加實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督了,。
與地方政府在資金使用上權(quán)力過大而相伴而生的則是問責(zé)機(jī)制缺乏,。近幾年來，國家審計(jì)署屢次發(fā)動“審計(jì)風(fēng)暴”,，但每當(dāng)“審計(jì)風(fēng)暴”過后,，相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人并沒有因?yàn)檫`規(guī)（或者說是違法）使用財(cái)政支出而受到處理:他們并不會因此而耽誤仕途，更不要說因此而承擔(dān)法律上的責(zé)任,。也正是因?yàn)橛羞@樣的先例,，后來者才敢在土地出讓金的使用方面置國務(wù)院的規(guī)定于不顧，繼續(xù)違規(guī)使用,。
以上原因?qū)е碌胤秸谕恋爻鲎尳鸬氖褂蒙蠋缀蹩梢噪S心所欲,，既可將其用于國務(wù)院規(guī)定的項(xiàng)目，也可超越法律規(guī)定的范圍,，自由用于各種項(xiàng)目,；既可用于樓堂館所建設(shè)，還可用于增加地方政府投資的企業(yè)的注冊資本,，甚至還有用于職工住宅建設(shè)等項(xiàng)目的,。
如何改變這種狀況？一個可行之計(jì)是,，強(qiáng)化地方人大對政府使用土地出讓金的監(jiān)督,。地方政府除應(yīng)依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立專項(xiàng)基金以外，還應(yīng)隨時接受地方人大的監(jiān)督,，明確相關(guān)資金的使用情況,。讓土地出讓金真正成為公共財(cái)政的一部分，而不是變?yōu)閭€別部門可以隨意取用的小金庫,，這一點(diǎn)非常重要,。
我們希望，今后土地出讓金使用的情況報(bào)告更多應(yīng)出現(xiàn)在地方審計(jì)部門提交給地方人大的報(bào)告中,，而不是出現(xiàn)在國家審計(jì)署的審計(jì)調(diào)查結(jié)果中,。盡管國家審計(jì)署的審計(jì)可能更加權(quán)威，但國家審計(jì)署任務(wù)繁多,，不可能對每個地方都進(jìn)行調(diào)查,。指望由遠(yuǎn)在北京的國家審計(jì)署來調(diào)查地方的土地出讓金使用情況是不可靠的，只有充分發(fā)揮地方人大的監(jiān)督功能,，才能從制度上杜絕土地出讓金的違規(guī)使用,。
以上只是從制度層面討論了土地出讓金使用失范的原因。如果從根子上追究,，1994年進(jìn)行分稅制改革之后地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配,，可能也是一個重要因素。經(jīng)過1994年的分稅制改革,，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比重從1994年改革前的20%多攀升至50%左右,，而中央財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出的比重則基本維持在30%左右,，與改革前變化不大，特別是2004年以來中央財(cái)政支出比重還有些下滑,，2008年下降到了21.4%,，相應(yīng)的地方政府支出比重占到了70%～80%。目前事權(quán)和財(cái)權(quán)扭曲最嚴(yán)重的就是在省市和縣鄉(xiāng)級政府之間,，這導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府或者通過賣地搞房地產(chǎn)來彌補(bǔ)資金缺口,，或者通過地方投融資平臺大舉借債。
在這種財(cái)政體制下,，地方政府樂見房地產(chǎn)價格上漲,，從而可獲得更多的土地出讓金收入。在土地出讓金未納入預(yù)算內(nèi)管理的時候,，地方政府還可以將該部分資金挪用于各種途徑,。
在筆者看來，之所以會發(fā)生各種土地出讓金遭挪用的現(xiàn)象,，與有關(guān)法律對土地出讓金用途方面的不當(dāng)規(guī)定也有關(guān)系,，如《土地管理法》規(guī)定新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)必須專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。這個規(guī)定在不少地方既無實(shí)行的可能,，也不必要:因?yàn)楹芏嗟胤揭呀?jīng)無地可耕,，當(dāng)然也就沒有開發(fā)耕地的必要。而在耕地上投入過多的資金,，顯然不比投入到其他公共支出中更為有效率,。
由此可見，要徹底糾正地方政府在土地出讓金使用上的失范,，當(dāng)務(wù)之急是要建立公共財(cái)政體制,，讓地方政府的資金使用情況（并不局限于財(cái)政預(yù)算）接受地方人大的監(jiān)督。同時,，還有必要理順1994年分稅制改革后所帶來的地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象,，通過中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府在公共服務(wù)上的支出,。唯有如此,，土地出讓金的使用亂象才可得到根除。
（作者系上海金融與法律研究院研究員）
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作者：
傅蔚岡
編輯：
馬翠
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