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喬新生:拆遷條例應該怎樣修改
2009年12月14日 07:43東方早報 】 【打印共有評論0

喬新生

北京大學5位教授上書全國人大常委會,,要求廢除2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》,引起各界關(guān)注,。他們的觀點代表了學術(shù)界很多學者的心聲,。自從我國《物權(quán)法》頒布實施之后,法律與行政法規(guī)之間的矛盾經(jīng)常被學者所詬病,。北大學者以這種特殊的方式,,表達學術(shù)界的意見,其勇氣可嘉,,行為堪稱典范,。

我國《物權(quán)法》第42條規(guī)定,“為了公共利益的需要,,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”?!罢魇諉挝?、個人的房屋及其他不動產(chǎn),應當依法給予拆遷補償,,維護被征收人的合法權(quán)益,;征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件”,。這項規(guī)定的初衷在于把政府征收拆遷行為限定在“法律”范圍之內(nèi)??墒?,就在《物權(quán)法》實施前夕,,全國人大常委會修改《城市房地產(chǎn)管理法》,規(guī)定城市房屋拆遷的“具體辦法由國務院規(guī)定”,。為了貫徹落實這一法律規(guī)范,,國務院法制辦等有關(guān)部門曾經(jīng)起草城市房屋拆遷的行政法規(guī)。但由于立法者始終找不到國家利益,、集體利益和個人利益之間的平衡點,,所以,行政法規(guī)遲遲難以出臺,。

筆者認為,,破解難題的關(guān)鍵不在程序上,而在立法的視角和切入點,。我國《物權(quán)法》規(guī)定了征收和拆遷兩種行為,,政府“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”,。在這一法律規(guī)范中,既規(guī)定了征收土地的行為,,也規(guī)定了征收單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的行為??墒?,在現(xiàn)實生活中,行政機關(guān)并沒有區(qū)別對待,,而是把土地征收與房屋征收混淆在一起,,結(jié)果導致居民的利益無法保障。根據(jù)法律的一般理論,,土地的所有權(quán)歸政府,,政府可以征收土地的使用權(quán);房屋所有權(quán)歸單位或者個人,,所以,,政府出于保護公民財產(chǎn)權(quán)利的考慮,應當慎重使用征收條款,。在現(xiàn)實生活中,,只有“為了公共利益的需要”,政府才能征收單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的,。所以,只有明確公共利益的范圍,才能有效地約束政府的征收行為,。

但遺憾的是,,在學術(shù)界起草的有關(guān)法律文本中,對公共利益缺乏必要界定,,甚至有學者認為,,公共利益是個不確定的概念,政府可以行使自由裁量權(quán),。這樣的邏輯思維方式把公民的財產(chǎn)權(quán)利置于危險境地,,政府隨時可以“公共利益的需要”為理由,征收單位或個人的房屋及其他不動產(chǎn),。在筆者看來,,政府在征收單位、個人房屋及其他不動產(chǎn)時,,必須有明確的“法律”規(guī)定,,在規(guī)定不明確的情況下,政府只能征收土地使用權(quán),,而不能征收單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。

由此又會產(chǎn)生新問題,。當政府征收土地使用權(quán)后,,如何處分土地上的房屋及其他不動產(chǎn)呢?其實,,處分土地上的房屋及其他不動產(chǎn)有兩種方法:一是所有權(quán)轉(zhuǎn)移,,通過購買或贖買的方式,將單位或者個人的不動產(chǎn)購買過來,,然后再進行處分,;另一種則是直接向所有權(quán)人支付價款,然后進行拆遷,。國務院制定的行政法規(guī),,須在明確征收與拆遷概念的基礎(chǔ)上,對拆遷主體作出明確的規(guī)定,。

如果政府“為了公共利益的需要”,,必須拆遷居民的房屋,那么,,政府必須首先辦理土地使用權(quán)征收手續(xù),,向土地使用權(quán)人支付土地使用權(quán)補償金。如果政府征收房屋所有權(quán)之后,,沒有改變其用途,,那么,,還應該向房屋所有權(quán)人支付購買房屋的所有權(quán)價款。如果政府征收房屋之后進行拆遷,,那么,,必須向房屋所有權(quán)人支付房屋所有權(quán)的價款以及拆遷安置補償費用,。無論政府是否保留房屋,,都必須有明確的“法律”依據(jù),在沒有明確法律依據(jù)的情況下,,政府既不能征收居民的房屋,,也不能強制拆遷。

現(xiàn)在,,房屋拆遷的頻率越來越快,,拆遷所引發(fā)的社會矛盾越來越突出。今后政府應當減少房屋征收行為,,不再強制拆除居民的房屋,。如果城市規(guī)劃修改,必須重新開發(fā),,那么,,政府應當將城市規(guī)劃修改方案張榜公布,接受社會各界的評判,。城市規(guī)劃方案經(jīng)法定程序批準之后,,政府應當面向海內(nèi)外招標投標,并且向開發(fā)商說明土地的用途以及地上建筑物的詳細情況,。開發(fā)商在投標的過程中,,應當考慮到處分地上建筑物的成本。如果開發(fā)商愿意以購買的方式,,購買居民的房屋,,那么,拆遷問題自然解決,;如果開發(fā)商愿意以補償?shù)姆绞?,向居民支付有關(guān)價款,那么,,雙方應當平等協(xié)商一致,,簽訂拆遷協(xié)議。政府既不能參與談判,,更不能制定拆遷補償?shù)臉藴?,而應該隨行就市,讓房屋所有權(quán)人自行做出判斷,。

總而言之,,應當把房屋拆遷行為看作是一個民事行為,不應該在城市房屋拆遷管理條例中規(guī)定拆遷補償?shù)臉藴剩驗槟菢泳鸵馕吨驯徊疬w人討價還價的主動權(quán)拱手讓給了拆遷人,,被拆遷人無法從房屋價格上漲中獲取任何收益,。只要改變立法觀念,調(diào)整立法思路,,就一定能制定出人民滿意的行政法規(guī),。

(作者系中南財經(jīng)政法大學教授)

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作者: 喬新生   編輯: 張恒
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