| 核心提示:晚清這兩次本想以行政改革推動或?qū)搿皯椪钡恼误w制改革實踐的失敗,，適足促人“逆向思維”:原以為行政改革只是局部性變革,，阻力肯定要小于全局性的政治體制改革，當更容易,，其實未必,。行政改革將使某些部門和部分官員受益，而另一些部門和部分官員受損,，受損部門和官員的抵制,、反抗必然十分強烈。甚至保持原待遇不變,，也不足以抵消無權的損失,，對官員來說，權力大過一切,，要裁撤一些部門和一些官員自然難上加難,、難以執(zhí)行。爭斗的激烈程度,，可能并不小于政治體制改革,。而實行憲政的政治體制根本性改革是對從上至下政府所有部門、所有官員權力的監(jiān)督限制,，由于大家都“待遇平等”,、一同受“損”，官員們的不滿和反抗反可能會相對小得多。在憲政框架下,，最高掌權者的權力也同樣要受限,，其他官員當更無話可說。近代以來,，清王朝一次又一次想以并無實效的行政改革代替政治體制改革,，殊不知成本和代價其實更高；而最高的成本和代價,，則是耽誤了政治體制改革的時機而導致自己垮臺,。 |
政治體制是治理國家的基本制度，當一個國家的經(jīng)濟,、社會狀況發(fā)生根本性變化時,，政治體制也要相應改革，不然就會制約,、延緩經(jīng)濟和社會的發(fā)展,。然而，由于政治體制改革是統(tǒng)治者的“自我改革”,，尤其涉及統(tǒng)治者的重大利益,，所以阻力巨大、困難重重,。面對這種局面,，改革者的策略往往是先易后難，想以非根本性的行政體制改革代替根本性的政治體制改革,，多少彌補明顯已不合時宜的政治體制之弊,。這種思路自有其合理之處，不過,，晚清兩次以裁撤無用政府機構與冗員,、將功能相近部門合并成幾大部門的“行政改革”，并冀以此代替“政治體制改革”的實踐,，結果卻是你死我活的政壇惡斗,，先是光緒被囚、康有為逃亡,，后是袁世凱幾被圍毆,、慈禧甚至想要跳湖，均以失敗告終,。這段“行政改革史”,，實在是引人深思。
第一次行政改革是戊戌變法期間的“變官制”,。正是行政改革的“變官制”,，成為鎮(zhèn)壓維新的戊戌政變的直接導火索。
眾所周知，維新派的興起肇因于只要西方的堅船利炮,、回避西方政治制度的洋務運動的失敗,。因此，他們提出政治體制改革才是國富民強之道,。雖然他們對近代憲政民主的理解不盡準確，他們的主張也有種種矛盾含混之處,，大體而言,，在真正開始維新變法的百日維新之前，建立君主立憲制是其基本政治綱領,。但就在他們鼓吹“開議院”,、“興民權”的同時，又對中國此時的國情民情能否立即實行憲政也不無懷疑,，進而認為“凡國必風氣已開,，文學已盛，民智已成,，乃可設議院,，今日而開議院，取亂之道也”,。1898年初,，翁同龢等五大臣代光緒帝問康有為“宜如何變法”，康答曰:“宜變法律,，官制為先,。”梁啟超也曾明確提出“變法必先變官制”這種行政改革優(yōu)先,、行政改革導入政治體制改革的思路,。
百日維新期間，維新進入實際操作,，康有為等人的主張更加謹慎,、現(xiàn)實，絕口不提君主立憲等政治體制改革問題,?？涤袨樵诔式o光緒皇帝的《日本變政考》中明確提出現(xiàn)在開國會、立憲法為時過早,，“中國風氣未開,，內(nèi)外大小多未通達中外之故”，“民智未開,，遽用民權,，則舉國聾瞽，守舊愈甚，取亂之道也”,，他甚至主張“乾綱獨斷,，以君權雷厲風行”。對于譚嗣同等少數(shù)“激進派”開議院的主張,，康有為也“以舊黨盈塞,，力止之”。
在第一次被光緒皇帝召見時,，康有為建議“就皇上現(xiàn)在之權,，行可變之事”，力主行政改革的“變官制”,，而不是政治體制改革,。其行政改革的主張也非常謹慎，甚至被批評為“保守”,。其主要內(nèi)容是“勿去舊衙門,，而惟增置新衙門；勿黜革舊大臣,，而惟漸擢小臣,；多召見才俊志士，不必加其官,，而惟委以差事,，賞以卿銜，許其專折奏事足矣”,；強調(diào)要“存冗官以容舊人”,。他后來上折，提出了分別“官”,、“差”的具體措施,。“官”即官位,，高官虛位讓老臣舊官去做,，使老官僚仍穩(wěn)坐官位，不減俸祿,，以減少他們的反對,。“差”即差使,，地位雖不如官高,，但經(jīng)辦具體實事，所以重要差使一定要委派“才能”,、即維新派人士擔任,。他認為許多不合時宜,、已經(jīng)無用的舊部門雖應裁撤，但如果現(xiàn)在裁撤必將激化矛盾,，“今行之非其時也”,，“稍革一二”非但無裨于事，反而會因此壞事,。
所以,，百日維新期間光緒皇帝頒布的新政主要是經(jīng)濟、軍事,、文教方面的改革,。在行政改革方面主要是啟用了一些新人、新設了農(nóng)工商總局,，對行政改革起關鍵作用的“制度局”卻因守舊派的強烈反對根本未能成立,。他們原計劃“既立制度局總其綱,，宜立十二局分其事”,；這十二局是法律局、度支局,、學校局,、農(nóng)局、工局,、商局,、鐵路局、郵政局,、礦務局,、游會局(專管游學與學會)、陸軍局,、海軍局,。
雖然不撤舊部，但舊部官僚當然明白自己的實權將因新部之設而大打折扣,，舊軍機大臣怒曰:“開制度局是廢我軍機也,！”表示寧可悖忤皇上圣旨，制度局也“必不可開”,。一時“朝論大嘩,，謂此局一開，百官皆坐廢矣”,，京師甚至謠傳康有為欲“盡廢六部九卿衙門”,。軍機處和總理衙門干脆以“不必更立名目，轉(zhuǎn)滋紛擾”為理由,，拒絕開制度局,。這些“舊臣”得到緊握實權的慈禧太后的堅決支持,，根本不把“日日催之，繼之以怒”的光緒皇帝放在眼中,。設立制度局的主張,，終成一紙空文。最終,，只成立了個農(nóng)工商總局,。
由于新設制度局遭到舊部群臣的堅決反對，而各項“新政”又需費孔急,，朝廷財政一直困難,，左支右絀，于是光緒皇帝只能不顧康有為不撤舊部的意見,，諭令內(nèi)閣,，裁撤詹事府、通政司,、光祿寺,、鴻臚寺、太仆寺,、大理寺六衙門,，歸并到內(nèi)閣及禮、兵,、刑各部辦公,。外省裁撤湖北、廣東,、云南三省巡撫,，以總督兼巡撫事。裁東河總督,，所辦事宜歸河南巡撫兼,。各省不辦運務之糧道，向無鹽場僅管疏銷之鹽道及佐貳之無地方責者,，均著裁汰,。此令一下，朝野震駭,，以為此舉“大背祖宗制度”,，皆請慈禧太后保全，收回成命,，甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭,。所裁衙門奉旨后“群焉如鳥獸散”，如太仆寺的印信,、文卷立刻無人過問,，甚至門窗都被拆毀無存,，猶如經(jīng)歷了一場浩劫，以此作為對裁撤的抵制,、抗議,。
簡言之，百日維新的行政改革,，主要就是啟用了一些新人,、設立了農(nóng)工商總局、裁撤了部分閑散衙門這三項,。然而,，這些行政改革也使從京中的許多內(nèi)閣大學士、軍機大臣,、六部尚侍,，到地方上的一些督撫、將軍大表反對,，他們集結在慈禧太后周圍,，“不謀而同心，異喙而同辭”,，使慈禧的政治力量空前強大,。一些守舊大臣最終上書慈禧,，請?zhí)蟆坝栒?。在強大的舊官僚群體支持下，慈禧終于發(fā)動政變,，對光緒痛斥道:“九列重臣,，非有大故，不可棄,；今以遠間親,、新間舊，徇一人而亂家法,，祖宗其謂我何,？”表明了對“改官制”的憤怒之情，隨后立即將百日維新期間“皇上所裁詹事府等衙門及各省冗員”悉數(shù)恢復,，還恢復了被裁的廣東,、湖北、云南三省巡撫,，而將新成立的農(nóng)工商總局廢去,。
所謂“維新”，在政治方面其實只是非常有限的行政改革,，而且因觸犯既得利益集團終以失敗告終,。
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作者：
雷頤
編輯：
劉嵩
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