| 核心提示:晚清這兩次本想以行政改革推動(dòng)或?qū)搿皯椪钡恼误w制改革實(shí)踐的失敗，適足促人“逆向思維”:原以為行政改革只是局部性變革,，阻力肯定要小于全局性的政治體制改革,，當(dāng)更容易，其實(shí)未必,。行政改革將使某些部門和部分官員受益,，而另一些部門和部分官員受損，受損部門和官員的抵制,、反抗必然十分強(qiáng)烈,。甚至保持原待遇不變，也不足以抵消無(wú)權(quán)的損失,，對(duì)官員來(lái)說(shuō),，權(quán)力大過(guò)一切，要裁撤一些部門和一些官員自然難上加難,、難以執(zhí)行,。爭(zhēng)斗的激烈程度，可能并不小于政治體制改革,。而實(shí)行憲政的政治體制根本性改革是對(duì)從上至下政府所有部門,、所有官員權(quán)力的監(jiān)督限制，由于大家都“待遇平等”,、一同受“損”,，官員們的不滿和反抗反可能會(huì)相對(duì)小得多。在憲政框架下,，最高掌權(quán)者的權(quán)力也同樣要受限,，其他官員當(dāng)更無(wú)話可說(shuō)。近代以來(lái),，清王朝一次又一次想以并無(wú)實(shí)效的行政改革代替政治體制改革,，殊不知成本和代價(jià)其實(shí)更高；而最高的成本和代價(jià),，則是耽誤了政治體制改革的時(shí)機(jī)而導(dǎo)致自己垮臺(tái),。 |
政治體制是治理國(guó)家的基本制度，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì),、社會(huì)狀況發(fā)生根本性變化時(shí),，政治體制也要相應(yīng)改革，不然就會(huì)制約,、延緩經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,。然而，由于政治體制改革是統(tǒng)治者的“自我改革”,，尤其涉及統(tǒng)治者的重大利益,，所以阻力巨大,、困難重重。面對(duì)這種局面,，改革者的策略往往是先易后難,，想以非根本性的行政體制改革代替根本性的政治體制改革，多少?gòu)浹a(bǔ)明顯已不合時(shí)宜的政治體制之弊,。這種思路自有其合理之處,，不過(guò)，晚清兩次以裁撤無(wú)用政府機(jī)構(gòu)與冗員,、將功能相近部門合并成幾大部門的“行政改革”,，并冀以此代替“政治體制改革”的實(shí)踐，結(jié)果卻是你死我活的政壇惡斗,，先是光緒被囚,、康有為逃亡，后是袁世凱幾被圍毆,、慈禧甚至想要跳湖,，均以失敗告終。這段“行政改革史”,，實(shí)在是引人深思,。
第一次行政改革是戊戌變法期間的“變官制”。正是行政改革的“變官制”,，成為鎮(zhèn)壓維新的戊戌政變的直接導(dǎo)火索,。
眾所周知，維新派的興起肇因于只要西方的堅(jiān)船利炮,、回避西方政治制度的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的失敗。因此,，他們提出政治體制改革才是國(guó)富民強(qiáng)之道,。雖然他們對(duì)近代憲政民主的理解不盡準(zhǔn)確，他們的主張也有種種矛盾含混之處,，大體而言,，在真正開始維新變法的百日維新之前，建立君主立憲制是其基本政治綱領(lǐng),。但就在他們鼓吹“開議院”,、“興民權(quán)”的同時(shí)，又對(duì)中國(guó)此時(shí)的國(guó)情民情能否立即實(shí)行憲政也不無(wú)懷疑,，進(jìn)而認(rèn)為“凡國(guó)必風(fēng)氣已開,，文學(xué)已盛，民智已成,，乃可設(shè)議院,，今日而開議院,，取亂之道也”。1898年初,，翁同龢等五大臣代光緒帝問(wèn)康有為“宜如何變法”,，康答曰:“宜變法律，官制為先,?！绷?jiǎn)⒊苍鞔_提出“變法必先變官制”這種行政改革優(yōu)先、行政改革導(dǎo)入政治體制改革的思路,。
百日維新期間,，維新進(jìn)入實(shí)際操作，康有為等人的主張更加謹(jǐn)慎,、現(xiàn)實(shí),，絕口不提君主立憲等政治體制改革問(wèn)題?？涤袨樵诔式o光緒皇帝的《日本變政考》中明確提出現(xiàn)在開國(guó)會(huì),、立憲法為時(shí)過(guò)早，“中國(guó)風(fēng)氣未開,，內(nèi)外大小多未通達(dá)中外之故”,，“民智未開，遽用民權(quán),，則舉國(guó)聾瞽,，守舊愈甚，取亂之道也”,，他甚至主張“乾綱獨(dú)斷,，以君權(quán)雷厲風(fēng)行”。對(duì)于譚嗣同等少數(shù)“激進(jìn)派”開議院的主張,，康有為也“以舊黨盈塞,，力止之”。
在第一次被光緒皇帝召見(jiàn)時(shí),，康有為建議“就皇上現(xiàn)在之權(quán),，行可變之事”，力主行政改革的“變官制”,，而不是政治體制改革,。其行政改革的主張也非常謹(jǐn)慎，甚至被批評(píng)為“保守”,。其主要內(nèi)容是“勿去舊衙門,，而惟增置新衙門；勿黜革舊大臣,，而惟漸擢小臣,；多召見(jiàn)才俊志士,，不必加其官，而惟委以差事,，賞以卿銜,，許其專折奏事足矣”；強(qiáng)調(diào)要“存冗官以容舊人”,。他后來(lái)上折,，提出了分別“官”、“差”的具體措施,?！肮佟奔垂傥唬吖偬撐蛔尷铣寂f官去做,，使老官僚仍穩(wěn)坐官位,，不減俸祿，以減少他們的反對(duì),?！安睢奔床钍梗匚浑m不如官高,，但經(jīng)辦具體實(shí)事,，所以重要差使一定要委派“才能”、即維新派人士擔(dān)任,。他認(rèn)為許多不合時(shí)宜,、已經(jīng)無(wú)用的舊部門雖應(yīng)裁撤，但如果現(xiàn)在裁撤必將激化矛盾,，“今行之非其時(shí)也”,，“稍革一二”非但無(wú)裨于事，反而會(huì)因此壞事,。
所以,，百日維新期間光緒皇帝頒布的新政主要是經(jīng)濟(jì)、軍事,、文教方面的改革。在行政改革方面主要是啟用了一些新人,、新設(shè)了農(nóng)工商總局,，對(duì)行政改革起關(guān)鍵作用的“制度局”卻因守舊派的強(qiáng)烈反對(duì)根本未能成立。他們?cè)?jì)劃“既立制度局總其綱,，宜立十二局分其事”,；這十二局是法律局、度支局,、學(xué)校局,、農(nóng)局,、工局、商局,、鐵路局,、郵政局、礦務(wù)局,、游會(huì)局(專管游學(xué)與學(xué)會(huì)),、陸軍局、海軍局,。
雖然不撤舊部,，但舊部官僚當(dāng)然明白自己的實(shí)權(quán)將因新部之設(shè)而大打折扣，舊軍機(jī)大臣怒曰:“開制度局是廢我軍機(jī)也,！”表示寧可悖忤皇上圣旨,，制度局也“必不可開”。一時(shí)“朝論大嘩,，謂此局一開,，百官皆坐廢矣”，京師甚至謠傳康有為欲“盡廢六部九卿衙門”,。軍機(jī)處和總理衙門干脆以“不必更立名目,，轉(zhuǎn)滋紛擾”為理由，拒絕開制度局,。這些“舊臣”得到緊握實(shí)權(quán)的慈禧太后的堅(jiān)決支持,，根本不把“日日催之，繼之以怒”的光緒皇帝放在眼中,。設(shè)立制度局的主張,，終成一紙空文。最終,，只成立了個(gè)農(nóng)工商總局,。
由于新設(shè)制度局遭到舊部群臣的堅(jiān)決反對(duì)，而各項(xiàng)“新政”又需費(fèi)孔急,，朝廷財(cái)政一直困難,，左支右絀，于是光緒皇帝只能不顧康有為不撤舊部的意見(jiàn),，諭令內(nèi)閣,，裁撤詹事府、通政司,、光祿寺,、鴻臚寺、太仆寺、大理寺六衙門,，歸并到內(nèi)閣及禮,、兵、刑各部辦公,。外省裁撤湖北,、廣東、云南三省巡撫,，以總督兼巡撫事,。裁東河總督,，所辦事宜歸河南巡撫兼。各省不辦運(yùn)務(wù)之糧道,，向無(wú)鹽場(chǎng)僅管疏銷之鹽道及佐貳之無(wú)地方責(zé)者，均著裁汰,。此令一下，朝野震駭,，以為此舉“大背祖宗制度”，皆請(qǐng)慈禧太后保全,，收回成命，甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭,。所裁衙門奉旨后“群焉如鳥獸散”,，如太仆寺的印信、文卷立刻無(wú)人過(guò)問(wèn),，甚至門窗都被拆毀無(wú)存，猶如經(jīng)歷了一場(chǎng)浩劫,，以此作為對(duì)裁撤的抵制、抗議,。
簡(jiǎn)言之,，百日維新的行政改革,，主要就是啟用了一些新人、設(shè)立了農(nóng)工商總局,、裁撤了部分閑散衙門這三項(xiàng),。然而，這些行政改革也使從京中的許多內(nèi)閣大學(xué)士,、軍機(jī)大臣、六部尚侍,，到地方上的一些督撫、將軍大表反對(duì),，他們集結(jié)在慈禧太后周圍，“不謀而同心,，異喙而同辭”，使慈禧的政治力量空前強(qiáng)大,。一些守舊大臣最終上書慈禧,，請(qǐng)?zhí)蟆坝?xùn)政”。在強(qiáng)大的舊官僚群體支持下,，慈禧終于發(fā)動(dòng)政變，對(duì)光緒痛斥道:“九列重臣,，非有大故，不可棄,；今以遠(yuǎn)間親、新間舊,，徇一人而亂家法，祖宗其謂我何,？”表明了對(duì)“改官制”的憤怒之情，隨后立即將百日維新期間“皇上所裁詹事府等衙門及各省冗員”悉數(shù)恢復(fù),，還恢復(fù)了被裁的廣東、湖北,、云南三省巡撫,，而將新成立的農(nóng)工商總局廢去。
所謂“維新”,，在政治方面其實(shí)只是非常有限的行政改革，而且因觸犯既得利益集團(tuán)終以失敗告終,。
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作者：
雷頤
編輯：
劉嵩
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