| 核心提示:晚清這兩次本想以行政改革推動或?qū)搿皯椪钡恼误w制改革實踐的失敗,，適足促人“逆向思維”:原以為行政改革只是局部性變革，阻力肯定要小于全局性的政治體制改革，當(dāng)更容易,，其實未必。行政改革將使某些部門和部分官員受益,，而另一些部門和部分官員受損,，受損部門和官員的抵制、反抗必然十分強(qiáng)烈,。甚至保持原待遇不變,，也不足以抵消無權(quán)的損失，對官員來說,，權(quán)力大過一切,，要裁撤一些部門和一些官員自然難上加難、難以執(zhí)行,。爭斗的激烈程度,，可能并不小于政治體制改革。而實行憲政的政治體制根本性改革是對從上至下政府所有部門,、所有官員權(quán)力的監(jiān)督限制,，由于大家都“待遇平等”、一同受“損”,，官員們的不滿和反抗反可能會相對小得多,。在憲政框架下，最高掌權(quán)者的權(quán)力也同樣要受限,，其他官員當(dāng)更無話可說,。近代以來，清王朝一次又一次想以并無實效的行政改革代替政治體制改革,，殊不知成本和代價其實更高,；而最高的成本和代價，則是耽誤了政治體制改革的時機(jī)而導(dǎo)致自己垮臺,。 |
政治體制是治理國家的基本制度,，當(dāng)一個國家的經(jīng)濟(jì)、社會狀況發(fā)生根本性變化時,，政治體制也要相應(yīng)改革,，不然就會制約、延緩經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,。然而,，由于政治體制改革是統(tǒng)治者的“自我改革”，尤其涉及統(tǒng)治者的重大利益,，所以阻力巨大,、困難重重。面對這種局面，改革者的策略往往是先易后難,，想以非根本性的行政體制改革代替根本性的政治體制改革,，多少彌補(bǔ)明顯已不合時宜的政治體制之弊。這種思路自有其合理之處,，不過,，晚清兩次以裁撤無用政府機(jī)構(gòu)與冗員、將功能相近部門合并成幾大部門的“行政改革”,，并冀以此代替“政治體制改革”的實踐,，結(jié)果卻是你死我活的政壇惡斗，先是光緒被囚,、康有為逃亡,，后是袁世凱幾被圍毆、慈禧甚至想要跳湖,，均以失敗告終,。這段“行政改革史”，實在是引人深思,。
第一次行政改革是戊戌變法期間的“變官制”,。正是行政改革的“變官制”，成為鎮(zhèn)壓維新的戊戌政變的直接導(dǎo)火索,。
眾所周知,，維新派的興起肇因于只要西方的堅船利炮、回避西方政治制度的洋務(wù)運(yùn)動的失敗,。因此,，他們提出政治體制改革才是國富民強(qiáng)之道。雖然他們對近代憲政民主的理解不盡準(zhǔn)確,，他們的主張也有種種矛盾含混之處,，大體而言，在真正開始維新變法的百日維新之前,，建立君主立憲制是其基本政治綱領(lǐng),。但就在他們鼓吹“開議院”、“興民權(quán)”的同時,，又對中國此時的國情民情能否立即實行憲政也不無懷疑,，進(jìn)而認(rèn)為“凡國必風(fēng)氣已開,，文學(xué)已盛,，民智已成，乃可設(shè)議院,，今日而開議院,，取亂之道也”。1898年初，翁同龢等五大臣代光緒帝問康有為“宜如何變法”,，康答曰:“宜變法律,，官制為先?！绷簡⒊苍鞔_提出“變法必先變官制”這種行政改革優(yōu)先,、行政改革導(dǎo)入政治體制改革的思路。
百日維新期間,，維新進(jìn)入實際操作,，康有為等人的主張更加謹(jǐn)慎、現(xiàn)實,，絕口不提君主立憲等政治體制改革問題,。康有為在呈給光緒皇帝的《日本變政考》中明確提出現(xiàn)在開國會,、立憲法為時過早,，“中國風(fēng)氣未開，內(nèi)外大小多未通達(dá)中外之故”,，“民智未開,，遽用民權(quán)，則舉國聾瞽,，守舊愈甚,，取亂之道也”，他甚至主張“乾綱獨斷,，以君權(quán)雷厲風(fēng)行”,。對于譚嗣同等少數(shù)“激進(jìn)派”開議院的主張，康有為也“以舊黨盈塞,，力止之”,。
在第一次被光緒皇帝召見時，康有為建議“就皇上現(xiàn)在之權(quán),，行可變之事”,，力主行政改革的“變官制”，而不是政治體制改革,。其行政改革的主張也非常謹(jǐn)慎,，甚至被批評為“保守”。其主要內(nèi)容是“勿去舊衙門,，而惟增置新衙門,；勿黜革舊大臣，而惟漸擢小臣,；多召見才俊志士,，不必加其官,，而惟委以差事，賞以卿銜,，許其專折奏事足矣”,；強(qiáng)調(diào)要“存冗官以容舊人”。他后來上折,，提出了分別“官”,、“差”的具體措施?！肮佟奔垂傥?，高官虛位讓老臣舊官去做，使老官僚仍穩(wěn)坐官位,，不減俸祿,，以減少他們的反對?！安睢奔床钍?，地位雖不如官高，但經(jīng)辦具體實事,，所以重要差使一定要委派“才能”,、即維新派人士擔(dān)任。他認(rèn)為許多不合時宜,、已經(jīng)無用的舊部門雖應(yīng)裁撤,，但如果現(xiàn)在裁撤必將激化矛盾，“今行之非其時也”,，“稍革一二”非但無裨于事,，反而會因此壞事。
所以,，百日維新期間光緒皇帝頒布的新政主要是經(jīng)濟(jì),、軍事、文教方面的改革,。在行政改革方面主要是啟用了一些新人,、新設(shè)了農(nóng)工商總局，對行政改革起關(guān)鍵作用的“制度局”卻因守舊派的強(qiáng)烈反對根本未能成立,。他們原計劃“既立制度局總其綱,，宜立十二局分其事”；這十二局是法律局,、度支局,、學(xué)校局、農(nóng)局,、工局,、商局、鐵路局,、郵政局,、礦務(wù)局、游會局(專管游學(xué)與學(xué)會),、陸軍局,、海軍局。
雖然不撤舊部,，但舊部官僚當(dāng)然明白自己的實權(quán)將因新部之設(shè)而大打折扣,，舊軍機(jī)大臣怒曰:“開制度局是廢我軍機(jī)也！”表示寧可悖忤皇上圣旨,，制度局也“必不可開”,。一時“朝論大嘩，謂此局一開,，百官皆坐廢矣”,，京師甚至謠傳康有為欲“盡廢六部九卿衙門”。軍機(jī)處和總理衙門干脆以“不必更立名目,，轉(zhuǎn)滋紛擾”為理由,，拒絕開制度局。這些“舊臣”得到緊握實權(quán)的慈禧太后的堅決支持,，根本不把“日日催之,，繼之以怒”的光緒皇帝放在眼中。設(shè)立制度局的主張,，終成一紙空文,。最終，只成立了個農(nóng)工商總局,。
由于新設(shè)制度局遭到舊部群臣的堅決反對,，而各項“新政”又需費孔急，朝廷財政一直困難,，左支右絀,，于是光緒皇帝只能不顧康有為不撤舊部的意見，諭令內(nèi)閣,，裁撤詹事府,、通政司、光祿寺,、鴻臚寺,、太仆寺、大理寺六衙門,，歸并到內(nèi)閣及禮,、兵,、刑各部辦公。外省裁撤湖北,、廣東,、云南三省巡撫，以總督兼巡撫事,。裁東河總督,，所辦事宜歸河南巡撫兼。各省不辦運(yùn)務(wù)之糧道,，向無鹽場僅管疏銷之鹽道及佐貳之無地方責(zé)者,，均著裁汰。此令一下,，朝野震駭,，以為此舉“大背祖宗制度”，皆請慈禧太后保全,，收回成命,，甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭。所裁衙門奉旨后“群焉如鳥獸散”,，如太仆寺的印信,、文卷立刻無人過問，甚至門窗都被拆毀無存,，猶如經(jīng)歷了一場浩劫,，以此作為對裁撤的抵制、抗議,。
簡言之,，百日維新的行政改革，主要就是啟用了一些新人,、設(shè)立了農(nóng)工商總局,、裁撤了部分閑散衙門這三項。然而,，這些行政改革也使從京中的許多內(nèi)閣大學(xué)士,、軍機(jī)大臣、六部尚侍,，到地方上的一些督撫,、將軍大表反對，他們集結(jié)在慈禧太后周圍,，“不謀而同心,，異喙而同辭”，使慈禧的政治力量空前強(qiáng)大,。一些守舊大臣最終上書慈禧,，請?zhí)蟆坝?xùn)政”,。在強(qiáng)大的舊官僚群體支持下，慈禧終于發(fā)動政變,，對光緒痛斥道:“九列重臣,，非有大故，不可棄,；今以遠(yuǎn)間親、新間舊,，徇一人而亂家法,，祖宗其謂我何？”表明了對“改官制”的憤怒之情,，隨后立即將百日維新期間“皇上所裁詹事府等衙門及各省冗員”悉數(shù)恢復(fù),，還恢復(fù)了被裁的廣東、湖北,、云南三省巡撫,，而將新成立的農(nóng)工商總局廢去。
所謂“維新”,，在政治方面其實只是非常有限的行政改革,，而且因觸犯既得利益集團(tuán)終以失敗告終。
|
作者：
雷頤
編輯：
劉嵩
|
