幾年后，立憲與革命這兩個(gè)運(yùn)動風(fēng)生水起,，漸成大潮,，迫使慈禧也不得不宣布要實(shí)行政治體制改革的“新政”，并于1906年9月1日宣布預(yù)備立憲,。而且,，僅僅過了五天，即9月6日就頒布了改革官制上諭,。顯然,，無論真假，慈禧這次也想走行政改革為先,、政治體制改革在后這“先易后難”的“路線圖”,。
這次改官制的要角，是掌握北洋大權(quán),，同時(shí)在中央兼參預(yù)政務(wù)處大臣,、督辦商務(wù)大臣、督辦郵電大臣,、會辦練兵大臣等數(shù)項(xiàng)重職的袁世凱,。自戊戌政變后，袁世凱深得慈禧信任,，同時(shí)他以巨金賄買了實(shí)權(quán)在握的領(lǐng)銜軍機(jī)大臣,、慶親王奕劻，而他在北洋的新政又頗有政績,。此次朝廷諭令包括袁世凱在內(nèi)的十四位王公大臣共同制定改官制的方案,，袁雖排名最后，但他因有奕劻支持,，同時(shí)在負(fù)責(zé)官制改革機(jī)構(gòu)“編制館”的關(guān)鍵崗位安插自己的黨羽,，編制館的所有文件起草和建議方案最后都要由他閱定。
經(jīng)過一個(gè)多月的準(zhǔn)備,，由袁主導(dǎo)的官制改革方案出臺,。由于是為立憲預(yù)備，所以對官制的改革較為全面,。除合并了一些不太重要部門外,，還將原來的內(nèi)閣、軍機(jī)處,、吏部,、禮部、都察院全都撤銷,，而新成立的機(jī)構(gòu)則有資政院,、行政裁判院、集賢院,、大理院,、審計(jì)院等,，而最重要的，是成立新的,、大權(quán)在握的“責(zé)任內(nèi)閣”以取代軍機(jī)處,。袁世凱與奕劻議定，由奕劻出任未來的內(nèi)閣總理大臣,，他任副總理大臣,，各部大臣由總理大臣推薦，內(nèi)閣尤其是總理大臣,、副總理大臣代替皇帝負(fù)責(zé)任,，皇帝發(fā)布諭旨須經(jīng)內(nèi)閣副署，若未經(jīng)內(nèi)閣副署則不發(fā)生效力,。這樣,，皇帝的用人和行政大權(quán)統(tǒng)歸內(nèi)閣手中。袁氏想掌中樞大權(quán)之野心,，幾不掩飾,。
此案一出，官場風(fēng)波頓起,，眾臣幾乎群表反對,。反對主要來自兩方面。一方是以軍機(jī)大臣鐵良,、榮慶等為主角的滿族親貴,。取消軍機(jī)處，盡管他們可能另外任職,，但權(quán)力畢竟要大大削弱,。而且，袁有王公,、貝勒,、貝子等不實(shí)際干政，待上議院成立后讓他們充當(dāng)議員的設(shè)想,，也使這些公,、子們憤怒異常。在一次會議上,，醇親王載灃竟拔出手槍直抵袁世凱胸前大聲說:“爾如此跋扈,，我為主子除爾奸臣！”經(jīng)奕劻調(diào)解,，方才作罷,。由于傳說內(nèi)務(wù)府也要裁撤，所有太監(jiān)都要裁去，有次袁世凱下朝時(shí)百余名太監(jiān)將他團(tuán)團(tuán)圍住大聲謾罵,，有的甚至揮拳要打,，幾成圍毆之勢。袁世凱招架不住,，急忙大呼奕劻過來為其解圍,。經(jīng)奕劻百般勸解,，并保證絕不裁撤太監(jiān),，這些太監(jiān)才憤憤而去。
另一個(gè)主要的反對力量來自以瞿鴻禨,、岑春煊,、王文韶、趙炳麟等為要角的漢族大臣,、御史,。他們有的一直與袁爭權(quán)，有的對袁結(jié)黨營私憤怒已久,，有的認(rèn)為改官制是“用夷變夏”,，有的則反而認(rèn)為這次改制完全虛假。有人上折慈禧指出,，袁世凱的“責(zé)任內(nèi)閣”實(shí)際為少數(shù)一二總理大臣專權(quán),，也就是袁世凱專權(quán)，而外國君主立憲國的責(zé)任內(nèi)閣之所以不能專權(quán)是因?yàn)橛凶h院監(jiān)督,、限制,，中國議院一時(shí)恐難成立，所謂“責(zé)任內(nèi)閣”既不對皇上負(fù)責(zé)又不對議院負(fù)責(zé),，只是統(tǒng)攬了過去皇帝的權(quán)力,。“立憲精神全在議院,，今不籌召集議院,，徒將君主大權(quán)移諸內(nèi)閣，此何心哉,！”還有人指出,，袁之所以在沒有成立議院時(shí)先成立使皇帝居于無權(quán)地位的“責(zé)任內(nèi)閣”，主要考慮是一旦慈禧去世,，光緒復(fù)出,，也無法報(bào)戊戌之仇。光緒就曾當(dāng)面對袁冷冷說道:“你的心事我全知道,?！痹瑒t不敢答話。
這樣，從王公親貴,、大小太監(jiān)到大臣御史,，盡管觀點(diǎn)不同，但幾乎全都反對袁世凱的改官制,，不是到慈禧處哭訴哄鬧就是不斷上折,，天天雞飛狗跳。向來濫施淫威,、殺伐決斷的慈禧此時(shí)居然也寢食難安,，向人訴苦道:“我如此為難，真不如跳湖而死,?！?/P>
袁世凱可能過高估計(jì)了慈禧對自己的信任，在慈禧召見時(shí)竟然面奏要求朝廷令守舊大臣退休,，結(jié)果招致慈禧怒斥,，并將參劾他與奕劻的彈章交二人同看。此時(shí),，袁才知道自己已成眾矢之的,，局勢非常險(xiǎn)惡，慌忙以檢閱新軍南北秋操為名請調(diào)出京,，以避鋒芒,。
袁世凱離京后，慈禧命令其余厘定官制的大臣繼續(xù)制定改革方案,。11月6日,，朝廷發(fā)布裁定中央官制上諭，少數(shù)舊部被裁并,，但多數(shù)未動,，只是改名，軍機(jī)處仍舊保留而不設(shè)責(zé)任內(nèi)閣,。最重要的是,，在實(shí)際所設(shè)十一部的十三個(gè)大臣、尚書中,，滿人占七席,，漢人僅占五席，蒙古一席,，以“滿漢不分”的名義打破了“滿漢各一”的舊例,。雖然以前的“滿漢各一”也是滿人掌實(shí)權(quán)，但畢竟在形式上滿漢平衡,，漢族官員心理上更易接受,。形式上的“滿漢平衡”被打破,，漢族官員的心理平衡也隨之被打破。幾年后,，辛亥革命爆發(fā),，不少漢族督撫宣布獨(dú)立，可能與此不無關(guān)系,。
這次官制改革,，各路權(quán)貴、官員你爭我奪,，種種矛盾更加尖銳,、激烈，導(dǎo)致政壇嚴(yán)重分裂,。而且,，還使人對清廷是否真準(zhǔn)備立憲大起疑心，甚至有立憲派直斥其為“偽改革”,，“徒為表面之變更”，“襲皮相而竟遺精神”,，“竭數(shù)月之改革,，迄今仍是本來面目，政界之難望,，今可斷絕”,。遠(yuǎn)在日本東京的梁啟超當(dāng)時(shí)寫信給康有為說，清廷宣布準(zhǔn)備立憲時(shí)革命黨力量即減弱,，而官制改革一出,，革命黨勢力便迅速擴(kuò)張，也說明了這次行政改革的效果與清廷初衷正相反,。事實(shí)無情地說明,，這次行政改革完全失敗。
晚清這兩次本想以行政改革推動或?qū)搿皯椪钡恼误w制改革實(shí)踐的失敗,，適足促人“逆向思維”:原以為行政改革只是局部性變革,，阻力肯定要小于全局性的政治體制改革，當(dāng)更容易,，其實(shí)未必,。行政改革將使某些部門和部分官員受益，而另一些部門和部分官員受損,，受損部門和官員的抵制,、反抗必然十分強(qiáng)烈。甚至保持原待遇不變,，也不足以抵消無權(quán)的損失,，對官員來說,，權(quán)力大過一切，要裁撤一些部門和一些官員自然難上加難,、難以執(zhí)行,。爭斗的激烈程度，可能并不小于政治體制改革,。而實(shí)行憲政的政治體制根本性改革是對從上至下政府所有部門,、所有官員權(quán)力的監(jiān)督限制，由于大家都“待遇平等”,、一同受“損”,，官員們的不滿和反抗反可能會相對小得多。在憲政框架下,，最高掌權(quán)者的權(quán)力也同樣要受限,，其他官員當(dāng)更無話可說。近代以來,，清王朝一次又一次想以并無實(shí)效的行政改革代替政治體制改革,，殊不知成本和代價(jià)其實(shí)更高；而最高的成本和代價(jià),，則是耽誤了政治體制改革的時(shí)機(jī)而導(dǎo)致自己垮臺,。
（來源:環(huán)球網(wǎng)讀書頻道，摘自:《歷史的進(jìn)退》,，作者:雷頤,，出版:廣西師范大學(xué)出版社）
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作者：
雷頤
編輯：
劉嵩
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