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唐朝前期,，實(shí)行公私兼營的鹽業(yè)政策,，一方面由政府經(jīng)營管理著部分鹽業(yè)生產(chǎn)，另一方面也允許私人經(jīng)營鹽業(yè),。對私營鹽業(yè)，唐政府只征收一定的稅收（屬農(nóng)業(yè)稅的折納變通形式）,，政策寬松,，私營鹽業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營處于正常形態(tài)。這種情形,，一直持續(xù)到“安史之亂”爆發(fā)之后,。

唐玄宗天寶十四載（755年）十一月，安祿山,、史思明在范陽發(fā)動(dòng)叛亂,，史稱“安史之亂”,。安史之亂打亂了唐王朝的正常統(tǒng)治秩序，中央集權(quán)遭受重創(chuàng),，“綱目大壞,，朝廷不能覆諸使，諸使不能覆諸州,?！踬x所入無幾”，國家財(cái)政收入銳減,，財(cái)政收支急劇惡化,。在此情況下,，增辟財(cái)源以充實(shí)國家財(cái)政，來保障平叛所需和挽救危機(jī)中的王朝統(tǒng)治，就成為一件十分緊迫的大事,。

為抗擊安史叛軍，肅宗乾元元年（758年）,，平原太守顏真卿,，“以錢收景城郡鹽，沿河置場,，令諸郡略定一價(jià),，節(jié)級相輸，而軍用遂贍”,，采用食鹽專賣方式成功籌集到軍費(fèi),。同年，負(fù)責(zé)財(cái)政運(yùn)輸?shù)柠}鐵轉(zhuǎn)運(yùn)使第五琦借鑒顏真卿的做法,，認(rèn)為“方今之急在兵,，兵之強(qiáng)弱在賦”，奏請肅宗同意,，“創(chuàng)立鹽法,，就山海井灶收榷其鹽，官置吏出糶,。其舊業(yè)戶并浮人愿為業(yè)者,，免其雜徭，隸鹽鐵使,，盜煮私市罪有差”,；“就山海井灶近利之地置（鹽）監(jiān)、（鹽）院,，游民業(yè)鹽者為亭戶”,。

第五琦的“榷鹽法”，是將先前的鹽業(yè)生產(chǎn)戶及愿意生產(chǎn)食鹽的流民,，確定為生產(chǎn)食鹽的專門戶,。當(dāng)時(shí)這些專門戶被稱為“亭戶”,，并被編制入專門的戶籍，史稱“鹽籍”,，隸屬鹽鐵使而不屬地方政府管轄,。國家免除亭戶們的雜徭負(fù)擔(dān)，使其專事生產(chǎn)食鹽,。又在鹽鐵使下設(shè)置鹽監(jiān),、鹽院等職能機(jī)構(gòu)，配備有關(guān)官吏,，由這些官吏對亭戶進(jìn)行具體管理,，并以一定的官方定價(jià)統(tǒng)購?fù)舻娜慨a(chǎn)鹽，加價(jià)形成壟斷價(jià)格（史稱“榷價(jià)”）后,，再由官吏們負(fù)責(zé)運(yùn)銷各地,。同時(shí)，下令“盜煮私市罪有差”,，打擊政府官營之外的一切食鹽產(chǎn)銷活動(dòng),。這樣，就將食鹽的生產(chǎn),、運(yùn)輸,、銷售諸環(huán)節(jié)全面控制在了朝廷手里，由鹽鐵使負(fù)總責(zé),，各地鹽監(jiān),、鹽院官吏負(fù)責(zé)具體經(jīng)營，形成獨(dú)立于地方政府之外的垂直經(jīng)營管理系統(tǒng),。十分清楚明白，先前允許公私兼營鹽業(yè)的政策至此被廢止,，唐王朝鹽業(yè)政策發(fā)生了性質(zhì)上的巨大變化,，變?yōu)橛沙⑷鎵艛喙贍I，禁止私人經(jīng)營,，并采取了“亭戶制鹽―官府統(tǒng)購―官運(yùn)官銷”的壟斷運(yùn)營方式,。

《新唐書·食貨志》載:“天寶、至德間,，鹽每斗十錢,。……及（第五）琦為諸州榷鹽鐵使,盡榷天下鹽,斗加時(shí)價(jià)百錢而出之,為錢一百一十,?！薄叭丁闭撸瑝艛嘀??？梢?，第五琦榷鹽法實(shí)施前,食鹽的市場零售價(jià)格大約是每斗10文。榷鹽法實(shí)施后,鹽監(jiān),、鹽院的官吏即以此價(jià)格統(tǒng)購?fù)羲a(chǎn)食鹽,，每斗加價(jià)100文后，再統(tǒng)一出售,，從而形成了每斗110文的專賣零售價(jià)格,。第五琦的榷鹽法取得了一定成效，榷鹽之利每年收入額在40萬貫左右,，對當(dāng)時(shí)國家財(cái)政極度緊張的狀況有所緩解,。

但是，第五琦榷鹽法存有許多弊端,。全面壟斷食鹽的生產(chǎn),、運(yùn)輸和銷售諸環(huán)節(jié)，使得朝廷不得不設(shè)置大批的鹽監(jiān),、鹽院機(jī)構(gòu)并配備大量官吏,，以致機(jī)構(gòu)臃腫，經(jīng)營管理的成本大增,。官吏太多,，又勢必滋生腐敗，有些官吏假公濟(jì)私,，中飽私囊,，損耗流失也增多。這些弊端和缺陷,，都直接影響到了食鹽壟斷利潤的純收入,。肅宗上元元年（760年），劉晏出任鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)使,，對第五琦榷鹽法進(jìn)行了系統(tǒng)的改進(jìn),，形成新的榷鹽法，取得了更大的財(cái)政效益和社會(huì)效益,。

《新唐書·食貨志》記載了劉晏新法的主要內(nèi)容:

自兵起,，流庸未復(fù)，稅賦不足供費(fèi),，鹽鐵使劉晏以為因民所急而稅之,，則國用足。于是上鹽法輕重之宜,，以鹽吏多則州縣擾,，出鹽鄉(xiāng)因舊監(jiān)置吏、亭戶，糶商人,，縱其所之,，江、嶺去鹽遠(yuǎn)者,，有常平鹽,，每商人不至，則減價(jià)以糶民,，官收厚利而人不知貴,。晏又以鹽生霖潦則鹵薄，暵旱則土溜墳,，乃隨時(shí)為令,，遣吏曉導(dǎo)，倍于勸農(nóng),。吳,、越、揚(yáng),、楚鹽廩至數(shù)千,，積鹽二萬余石。有漣水,、湖州,、越州、杭州四場,，嘉興,、海陵、鹽城,、新亭,、臨平、蘭亭,、永嘉,、大昌、候官,、富都十監(jiān)，歲得錢百余萬緡,，以當(dāng)百余州之賦,。自淮北置巡院十三，曰揚(yáng)州,、陳許,、汴州、廬壽,、白沙,、淮西,、甬橋、浙西,、宋州,、泗州、嶺南,、兗鄆,、鄭滑，捕私鹽者,，奸盜為之衰息,。然諸道加榷鹽錢，商人舟所過有稅,。晏奏罷州縣率稅,，禁堰埭邀以利者。晏之始至也,，鹽利歲才四十萬緡,，至大歷末，六百余萬緡,。天下之賦,，鹽利居半，宮闈服御,、軍鑲,、百官祿俸皆仰給焉。