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唐朝前期,，實(shí)行公私兼營(yíng)的鹽業(yè)政策,，一方面由政府經(jīng)營(yíng)管理著部分鹽業(yè)生產(chǎn),，另一方面也允許私人經(jīng)營(yíng)鹽業(yè),。對(duì)私營(yíng)鹽業(yè)，唐政府只征收一定的稅收（屬農(nóng)業(yè)稅的折納變通形式）,，政策寬松,，私營(yíng)鹽業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)處于正常形態(tài)。這種情形,，一直持續(xù)到“安史之亂”爆發(fā)之后,。

唐玄宗天寶十四載（755年）十一月，安祿山,、史思明在范陽(yáng)發(fā)動(dòng)叛亂，史稱(chēng)“安史之亂”,。安史之亂打亂了唐王朝的正常統(tǒng)治秩序,，中央集權(quán)遭受重創(chuàng),，“綱目大壞，朝廷不能覆諸使,，諸使不能覆諸州,。……王賦所入無(wú)幾”,，國(guó)家財(cái)政收入銳減,，財(cái)政收支急劇惡化。在此情況下,，增辟財(cái)源以充實(shí)國(guó)家財(cái)政,，來(lái)保障平叛所需和挽救危機(jī)中的王朝統(tǒng)治，就成為一件十分緊迫的大事,。

為抗擊安史叛軍,，肅宗乾元元年（758年），平原太守顏真卿,，“以錢(qián)收景城郡鹽,，沿河置場(chǎng)，令諸郡略定一價(jià),，節(jié)級(jí)相輸,，而軍用遂贍”，采用食鹽專(zhuān)賣(mài)方式成功籌集到軍費(fèi),。同年,，負(fù)責(zé)財(cái)政運(yùn)輸?shù)柠}鐵轉(zhuǎn)運(yùn)使第五琦借鑒顏真卿的做法，認(rèn)為“方今之急在兵,，兵之強(qiáng)弱在賦”,，奏請(qǐng)肅宗同意，“創(chuàng)立鹽法,，就山海井灶收榷其鹽,，官置吏出糶。其舊業(yè)戶并浮人愿為業(yè)者,，免其雜徭,，隸鹽鐵使，盜煮私市罪有差”,；“就山海井灶近利之地置（鹽）監(jiān),、（鹽）院，游民業(yè)鹽者為亭戶”,。

第五琦的“榷鹽法”,，是將先前的鹽業(yè)生產(chǎn)戶及愿意生產(chǎn)食鹽的流民，確定為生產(chǎn)食鹽的專(zhuān)門(mén)戶,。當(dāng)時(shí)這些專(zhuān)門(mén)戶被稱(chēng)為“亭戶”,，并被編制入專(zhuān)門(mén)的戶籍,，史稱(chēng)“鹽籍”，隸屬鹽鐵使而不屬地方政府管轄,。國(guó)家免除亭戶們的雜徭負(fù)擔(dān),，使其專(zhuān)事生產(chǎn)食鹽。又在鹽鐵使下設(shè)置鹽監(jiān),、鹽院等職能機(jī)構(gòu),，配備有關(guān)官吏，由這些官吏對(duì)亭戶進(jìn)行具體管理,，并以一定的官方定價(jià)統(tǒng)購(gòu)?fù)舻娜慨a(chǎn)鹽,，加價(jià)形成壟斷價(jià)格（史稱(chēng)“榷價(jià)”）后，再由官吏們負(fù)責(zé)運(yùn)銷(xiāo)各地,。同時(shí),，下令“盜煮私市罪有差”，打擊政府官營(yíng)之外的一切食鹽產(chǎn)銷(xiāo)活動(dòng),。這樣,，就將食鹽的生產(chǎn)、運(yùn)輸,、銷(xiāo)售諸環(huán)節(jié)全面控制在了朝廷手里,，由鹽鐵使負(fù)總責(zé)，各地鹽監(jiān),、鹽院官吏負(fù)責(zé)具體經(jīng)營(yíng),，形成獨(dú)立于地方政府之外的垂直經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)。十分清楚明白,，先前允許公私兼營(yíng)鹽業(yè)的政策至此被廢止,，唐王朝鹽業(yè)政策發(fā)生了性質(zhì)上的巨大變化，變?yōu)橛沙⑷鎵艛喙贍I(yíng),，禁止私人經(jīng)營(yíng),，并采取了“亭戶制鹽―官府統(tǒng)購(gòu)―官運(yùn)官銷(xiāo)”的壟斷運(yùn)營(yíng)方式。

《新唐書(shū)·食貨志》載:“天寶,、至德間,，鹽每斗十錢(qián)?！埃ǖ谖澹╃鶠橹T州榷鹽鐵使,盡榷天下鹽,斗加時(shí)價(jià)百錢(qián)而出之,為錢(qián)一百一十,。”“榷”者,，壟斷之意,。可見(jiàn)，第五琦榷鹽法實(shí)施前,食鹽的市場(chǎng)零售價(jià)格大約是每斗10文,。榷鹽法實(shí)施后,鹽監(jiān),、鹽院的官吏即以此價(jià)格統(tǒng)購(gòu)?fù)羲a(chǎn)食鹽,，每斗加價(jià)100文后,，再統(tǒng)一出售，從而形成了每斗110文的專(zhuān)賣(mài)零售價(jià)格,。第五琦的榷鹽法取得了一定成效,，榷鹽之利每年收入額在40萬(wàn)貫左右，對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政極度緊張的狀況有所緩解,。

但是,，第五琦榷鹽法存有許多弊端。全面壟斷食鹽的生產(chǎn),、運(yùn)輸和銷(xiāo)售諸環(huán)節(jié),，使得朝廷不得不設(shè)置大批的鹽監(jiān)、鹽院機(jī)構(gòu)并配備大量官吏,，以致機(jī)構(gòu)臃腫,，經(jīng)營(yíng)管理的成本大增。官吏太多,，又勢(shì)必滋生腐敗,，有些官吏假公濟(jì)私，中飽私囊,，損耗流失也增多,。這些弊端和缺陷，都直接影響到了食鹽壟斷利潤(rùn)的純收入,。肅宗上元元年（760年）,，劉晏出任鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)使，對(duì)第五琦榷鹽法進(jìn)行了系統(tǒng)的改進(jìn),，形成新的榷鹽法,，取得了更大的財(cái)政效益和社會(huì)效益。

《新唐書(shū)·食貨志》記載了劉晏新法的主要內(nèi)容:

自兵起,，流庸未復(fù),，稅賦不足供費(fèi)，鹽鐵使劉晏以為因民所急而稅之,，則國(guó)用足,。于是上鹽法輕重之宜，以鹽吏多則州縣擾,，出鹽鄉(xiāng)因舊監(jiān)置吏,、亭戶，糶商人,，縱其所之,，江,、嶺去鹽遠(yuǎn)者，有常平鹽,，每商人不至,，則減價(jià)以糶民，官收厚利而人不知貴,。晏又以鹽生霖潦則鹵薄,，暵旱則土溜墳，乃隨時(shí)為令,，遣吏曉導(dǎo),，倍于勸農(nóng)。吳,、越,、揚(yáng)、楚鹽廩至數(shù)千,，積鹽二萬(wàn)余石,。有漣水、湖州,、越州,、杭州四場(chǎng)，嘉興,、海陵,、鹽城、新亭,、臨平,、蘭亭、永嘉,、大昌,、候官、富都十監(jiān),，歲得錢(qián)百余萬(wàn)緡,，以當(dāng)百余州之賦。自淮北置巡院十三,，曰揚(yáng)州,、陳許、汴州,、廬壽,、白沙、淮西、甬橋,、浙西,、宋州、泗州,、嶺南,、兗鄆、鄭滑,，捕私鹽者,，奸盜為之衰息。然諸道加榷鹽錢(qián),，商人舟所過(guò)有稅。晏奏罷州縣率稅,，禁堰埭邀以利者,。晏之始至也，鹽利歲才四十萬(wàn)緡,，至大歷末,，六百余萬(wàn)緡。天下之賦,，鹽利居半,，宮闈服御、軍鑲,、百官祿俸皆仰給焉,。