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通過垂直管理,，將“人,、財,、物”的控制權(quán)由地方上收到國家，擺脫地方的干預(yù),，是近年來政府職能調(diào)整的一個趨勢
時至今日,，在我國政府現(xiàn)行的管理體制中，從較早的海關(guān),、稅務(wù),、工商，再到質(zhì)量監(jiān)督,、國土等一些重要的行政部門,，都已經(jīng)從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理,。
而一直被呼吁“垂直”的對象,，至少還包括審計、環(huán)保等部門,。
觀察近10年來政府垂直管理加強的趨勢,，從短期看，這是中央解決部門管理與地方管理尖銳矛盾,、確保政令暢通的制度調(diào)整,。從長期看，這是改革開放以來,，在中央20年不斷下放權(quán)力于地方后,，為達到國家法規(guī)統(tǒng)一性目標，平衡央地職權(quán)的一種戰(zhàn)略手段,。
通行于世界許多國家的“垂直管理”模式有利有弊,，只有將其置于中國發(fā)展的大背景下，才能將其得失判斷準確,。
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試圖以垂直管理破除地方保護
垂直管理最直接的目標，是力求破除地方保護,，維護中央政令暢通,。
據(jù)《瞭望》新聞周刊了解,，近10年來，相對于“塊塊”管理,，“條條”管理即“垂直管理”有加強的趨勢,。除了早就垂直管理的海關(guān)，近年來先后“垂直”的還有國稅,、地稅,、工商、質(zhì)監(jiān),、土地等多個行政部門,。一直被呼吁“垂直”的對象，至少還包括審計,、環(huán)保等部門,。
已經(jīng)實行垂直管理或者正在積極尋求垂直管理的行政部門，其主要目的都在于強調(diào)通過保持人事,、財務(wù)的獨立,，使其下級部門擺脫地方政府的干預(yù)，加強部門執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性,、統(tǒng)一性,。
長期以來，我國大部分政府職能部門是實行地方政府和上級部門“雙重領(lǐng)導(dǎo)”,，也就是主管部門負責工作業(yè)務(wù)的“事權(quán)”,，而地方政府管“人、財,、物”,。
“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，地方政府存在以“人,、財,、物”權(quán)影響職能部門“事權(quán)”的操作空間，容易損害國家政策的權(quán)威性,、統(tǒng)一性,。
以環(huán)保領(lǐng)域為例。今年5月,，國家環(huán)?？偩志珠L周生賢指出：許多地方環(huán)保局長的“烏紗帽”攥在地方領(lǐng)導(dǎo)手中，一些領(lǐng)導(dǎo)用“挪位置”,、“摘帽子”等手段,，直接干擾環(huán)境執(zhí)法，環(huán)保局長“頂?shù)米〉恼静蛔?，站得住的頂不住”?/FONT>
《瞭望》新聞周刊調(diào)查發(fā)現(xiàn),，在一些市,、縣,，有的地方領(lǐng)導(dǎo)甚至直接告訴環(huán)保局長,，我不管這個項目有沒有污染，要么你就批準,，要么就下臺,，我換個人來批。
擺脫如此窘境的制度調(diào)整,，就是尋求“垂直管理”,，集權(quán)于上。今年國家環(huán)?？偩纸M建華東,、華南、西北,、西南,、東北5個環(huán)境保護督察中心和上海、廣東,、四川,、北方、東北,、西北6個與核輻射安全監(jiān)督站共11個地方派出執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu),，直接由國家環(huán)保部門垂直管理，就是一種折中的方案,，目的之一就是通過派出垂直管理的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu),，減少地方對環(huán)保執(zhí)法的干擾。
在此前相關(guān)職能部門的“垂直管理”調(diào)整中,，其目標也直接針對地方政府干擾,。2004年3月，國務(wù)院實行國家統(tǒng)計局直屬調(diào)查隊管理體制改革,，其內(nèi)容被概括為“撤并,、升格、垂直管理”,，除各類調(diào)查隊合并,，提高新調(diào)查隊的級別外，最重要的一點在于實行垂直管理,，“各級調(diào)查隊成為國家統(tǒng)計局的派出機構(gòu),，承擔國家統(tǒng)計局布置的各項調(diào)查任務(wù)，向國家統(tǒng)計局獨立上報調(diào)查結(jié)果,?！?/FONT>
改革的背景是,，一些地方領(lǐng)導(dǎo)屢屢干預(yù)統(tǒng)計調(diào)查，“官出數(shù)字,，數(shù)字出官”統(tǒng)計數(shù)字失真嚴重,。據(jù)了解，2000年～2004年5年間,，全國各省區(qū)市核算的GDP匯總數(shù),，比國家統(tǒng)計局核算的全國GDP總量分別高出8.7%、9.7%,、11.7%,、15.6%和19.5%，政績造假相當嚴重,，統(tǒng)計造假呈愈演愈烈之勢,。
就在同一年，國家對省以下土地實行垂直管理,，主要是將省以下的土地審批權(quán)限,、國土部門的人事權(quán)限統(tǒng)一集中到省級國土部門。
這一舉動的背后,，是土地已成為當前地方政府最大的資源之一,，因此存在于土地管理中的“地方保護”也更嚴重。此前,，我國實行的是5級（國務(wù)院,、國土資源部、省土地廳,、市土地局,、縣土地局）土地管理制度，集土地規(guī)劃,、審批,、出讓金收取等權(quán)力于一身的地方政府，往往自行其事,，置國務(wù)院和國土資源部的政令于不顧,。如國家決定自2002年下半年起，經(jīng)營性土地全部實行“招拍掛”,，但2003年實行“招拍掛”的比例僅有35%,，而同年全國查處的土地違法案件卻較上年增加了約50%。
回溯近些年來政府“垂直管理”的過程,，也是一步步擺脫地方保護,、干擾，維護中央政策權(quán)威的過程：
——1998年,，國家決定對省以下工商行政管理機關(guān)實行垂直管理,。時任國家工商總局副局長的甘國屏說,，省以下垂直管理，可以減少執(zhí)法中的地方干擾,，獨立行使職能,。
——1999年，國家決定在全國省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)實行垂直管理,，時任國務(wù)院副總理的吳邦國指出,，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)的屬地化管理體制難以保證獨立,、統(tǒng)一,、嚴格、公正執(zhí)法,。實行垂直管理體制有利于排除各種干擾,，保證執(zhí)法的權(quán)威性和公正性，強化監(jiān)督職能,，加大執(zhí)法力度,。
……
多個部門實行垂直管理，其實質(zhì)也包含中央向地方收權(quán),。清華大學公共管理學院教授,、中國法學會行政法學研究會常務(wù)理事于安認為，垂直管理的好處在于：
其一,，有效避免了地方政府的干擾,，保證“上傳下達、政令暢通”,。目前,，各級地方政府對于中央政令的執(zhí)行情況并不統(tǒng)一。有的是由于行政能力不足,、資源不夠等原因達不到要求,；有的是從本地區(qū)利益出發(fā)，有意在執(zhí)行中央政令時偷工減料,。以質(zhì)量監(jiān)督系統(tǒng)未垂直管理前為例,，一些地區(qū)降低本地區(qū)的標準，以此吸引資金向本地區(qū)流動,，加強本地區(qū)的競爭力,。
在這種現(xiàn)狀下，要求中央的監(jiān)督達到市,、縣,，甚至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級政府是不現(xiàn)實的,。因此,，通過加強省一級的職權(quán),，弱化縣市一級的職權(quán)，有利于保證政令暢通,。
其二,，有利于資源配置。人員的調(diào)動,、資金的配備,、設(shè)施的增加等，都可以在省這個大的范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排,。
聚焦國內(nèi)省級領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整 6位代省長都親民務(wù)實
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