上海市東南郊惠南鎮(zhèn)的“實事工程”則又是基層民主路徑探索的另一個典型?；菽湘?zhèn)實施“實事工程”的出發(fā)點,，是為了更好地發(fā)揮鎮(zhèn)人大的作用，促使基層人大代表更好地履職,，這是試圖通過對基層人大制度這一存量民主的改革,，導(dǎo)向基層的民主政治建設(shè)。鎮(zhèn)人大代表對實事工程項目進行“點菜”,、排序,、審查、批準,，并監(jiān)督其實施過程和對實施效果作出評估,，已經(jīng)初步激活了人大對公共事務(wù)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使。社會公眾通過聽證會,、座談會,、問卷調(diào)查、個別訪談,、網(wǎng)絡(luò)等方式,，將自己對選擇實事工程的偏好和愿望輸入政府的決策系統(tǒng),，體現(xiàn)了社會公眾對公共事務(wù)決策的有序參與。從這一角度看,，惠南的“實事工程”拓寬了公民參與的途徑,，擴展了基層民主。此外,，由于實施“實事工程”需要投入的資金屬于財政資金,，通過代表“點菜”，使得財政資金得以理性地分配和使用,，因此,，它又初步顯示出了公共財政的局部特征，是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度改革的一次嘗試,。

但是,，惠南鎮(zhèn)的這一基層民主模式從制度的設(shè)計到具體的實施程序，尚有一些有待改進的地方,。一是社會公眾的參與程度不夠,。在選擇項目的時候，人大代表以及各基層單位在聽取和征集群眾意見,、建議的過程中究竟吸取了多少民意,，民意的真實性如何，公眾的參與度有多高,，難以衡量,，應(yīng)該建立公開、透明,、規(guī)范的公民參與的方式和程序,，以保障民意征集的廣泛性和真實性。此外,，人代會審查和批準擬建的“實事工程”項目應(yīng)該是開放的,，應(yīng)該允許有興趣的公民參加旁聽。二是人代會的審查程序過于簡單,，審議不充分,。要給予人大代表足夠的時間，經(jīng)過多輪的分組討論和集中審議的交替,，使得人大代表的審議更深入,、更充分；政府應(yīng)提供擬建項目的可行性依據(jù),，設(shè)置人大代表之間以及人大與政府的辯論程序,，克服決策的隨意性，提高決策的民主性和科學(xué)性。三是實事工程項目實施效果的評估方法上的缺陷,。項目評估僅僅由部分人大代表作一般性的了解或?qū)嵉夭炜词遣粔虻?，需要有相關(guān)的專家和項目的受益者參與，對項目實施效果作出科學(xué)地分析和論證,，這樣可以提高評估的準確性和公正性,。四是作為一項公共預(yù)算改革，每年的實事工程所投入的資金僅占年度預(yù)算支出的15%,，這個比例顯然是不夠的,，應(yīng)該在積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步提高，直至涵蓋整個年度預(yù)算,。

盡管惠南的這一模式還存在著諸多缺陷和問題,，但是，在上海這樣的重要城市,，基層政府能自發(fā)地在地方治理方面作出探索和創(chuàng)新是十分可貴的,，其標本意義和示范價值是不可低估的。

其三,，從人民民主到黨內(nèi)民主,。

以黨內(nèi)民主示范和帶動人民民主，是黨的十六大提出的民主政治發(fā)展方略,。我國的政治制度決定了黨內(nèi)民主在整個國家民主建設(shè)和政治體制改革中處于特別重要的地位,，主導(dǎo)著人民民主的發(fā)展進程。而且黨內(nèi)集中了全社會的各界精英,，這種黨員構(gòu)成的精英化特點,，也使得黨內(nèi)民主的發(fā)展理應(yīng)有更好的基礎(chǔ)，民主的價值更能得到黨員的認同,，能夠比人民民主發(fā)展得更順暢,、更充分。因此,，以黨內(nèi)民主示范和帶動人民民主，是一條合乎國情,、切實可行的現(xiàn)實路徑,。但是，從近幾年民主發(fā)展的情況來看,，黨內(nèi)民主似乎并沒有發(fā)揮出它的示范和帶動作用,，而且由于黨內(nèi)民主制度建設(shè)的滯后，正制約著人民民主的發(fā)展進程,。

然而,，在基層民主的實踐中，人民民主卻與理論邏輯逆向地發(fā)揮著示范和推動黨內(nèi)民主的作用,。譬如,，黨代會常任制直接源自于對人大制度的借鑒,，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉則示范并催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨代表的直接選舉,，基層的民主化正在形成對黨內(nèi)民主的“倒逼”效應(yīng),。其實，這種“倒逼”效應(yīng)是不難理解的,。人民民主與黨內(nèi)民主原本就存在互動關(guān)系,，我國特殊的黨政關(guān)系中那種你中有我我中有你互相交融的政治生態(tài)，使得基層民主改革所引發(fā)的基層政府權(quán)力運行方式的變化,，不可能不傳導(dǎo)到基層黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)體制,。但是，黨內(nèi)民主（以及整個國家民主）進展不大的問題的關(guān)鍵在于,，我們把民主化束縛在了基層,，以致產(chǎn)生民主基層化的特異現(xiàn)象。

民主的要義在于監(jiān)督和制約公共權(quán)力,。上層比基層擁有更大的權(quán)力,，上層的權(quán)力就更需要監(jiān)督和制約，因此民主改革也就更需要往上推進,。誠然,，民主政治的發(fā)展和政治體制改革是要穩(wěn)妥漸進的，需要在基層不斷探索,、不斷嘗試,、不斷地積累經(jīng)驗，但是穩(wěn)妥漸進不等于停滯不前,，不等于讓民主長久地徘徊于基層,。我國的民主政治可能會走類似于新民主主義革命以及經(jīng)濟體制改革的那條“從農(nóng)村到城市”的路徑，這無疑是一條前人開辟的成功之路,。但是,，在改革的時機到來的時候，在改革的條件已經(jīng)成熟的時候,，我們必須毅然突破民主基層化的樊籬,，走出農(nóng)村，走出基層,，將民主改革引向更高的層次,，只有這樣，我國的民主政治建設(shè)才能取得實質(zhì)性的進展,。

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