上海市東南郊惠南鎮(zhèn)的“實(shí)事工程”則又是基層民主路徑探索的另一個(gè)典型,?；菽湘?zhèn)實(shí)施“實(shí)事工程”的出發(fā)點(diǎn)，是為了更好地發(fā)揮鎮(zhèn)人大的作用，促使基層人大代表更好地履職，這是試圖通過(guò)對(duì)基層人大制度這一存量民主的改革，導(dǎo)向基層的民主政治建設(shè),。鎮(zhèn)人大代表對(duì)實(shí)事工程項(xiàng)目進(jìn)行“點(diǎn)菜”、排序,、審查,、批準(zhǔn)，并監(jiān)督其實(shí)施過(guò)程和對(duì)實(shí)施效果作出評(píng)估，已經(jīng)初步激活了人大對(duì)公共事務(wù)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使,。社會(huì)公眾通過(guò)聽(tīng)證會(huì),、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查,、個(gè)別訪談,、網(wǎng)絡(luò)等方式，將自己對(duì)選擇實(shí)事工程的偏好和愿望輸入政府的決策系統(tǒng),，體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共事務(wù)決策的有序參與,。從這一角度看，惠南的“實(shí)事工程”拓寬了公民參與的途徑,，擴(kuò)展了基層民主,。此外，由于實(shí)施“實(shí)事工程”需要投入的資金屬于財(cái)政資金,，通過(guò)代表“點(diǎn)菜”,，使得財(cái)政資金得以理性地分配和使用，因此,，它又初步顯示出了公共財(cái)政的局部特征,，是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度改革的一次嘗試。

但是,，惠南鎮(zhèn)的這一基層民主模式從制度的設(shè)計(jì)到具體的實(shí)施程序,，尚有一些有待改進(jìn)的地方。一是社會(huì)公眾的參與程度不夠,。在選擇項(xiàng)目的時(shí)候,，人大代表以及各基層單位在聽(tīng)取和征集群眾意見(jiàn)、建議的過(guò)程中究竟吸取了多少民意,，民意的真實(shí)性如何，公眾的參與度有多高,，難以衡量,，應(yīng)該建立公開(kāi)、透明,、規(guī)范的公民參與的方式和程序,，以保障民意征集的廣泛性和真實(shí)性。此外,，人代會(huì)審查和批準(zhǔn)擬建的“實(shí)事工程”項(xiàng)目應(yīng)該是開(kāi)放的,，應(yīng)該允許有興趣的公民參加旁聽(tīng)。二是人代會(huì)的審查程序過(guò)于簡(jiǎn)單,，審議不充分,。要給予人大代表足夠的時(shí)間，經(jīng)過(guò)多輪的分組討論和集中審議的交替，使得人大代表的審議更深入,、更充分,；政府應(yīng)提供擬建項(xiàng)目的可行性依據(jù)，設(shè)置人大代表之間以及人大與政府的辯論程序,，克服決策的隨意性,，提高決策的民主性和科學(xué)性。三是實(shí)事工程項(xiàng)目實(shí)施效果的評(píng)估方法上的缺陷,。項(xiàng)目評(píng)估僅僅由部分人大代表作一般性的了解或?qū)嵉夭炜词遣粔虻?，需要有相關(guān)的專家和項(xiàng)目的受益者參與，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果作出科學(xué)地分析和論證,，這樣可以提高評(píng)估的準(zhǔn)確性和公正性,。四是作為一項(xiàng)公共預(yù)算改革，每年的實(shí)事工程所投入的資金僅占年度預(yù)算支出的15%,，這個(gè)比例顯然是不夠的,，應(yīng)該在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步提高，直至涵蓋整個(gè)年度預(yù)算,。

盡管惠南的這一模式還存在著諸多缺陷和問(wèn)題,，但是，在上海這樣的重要城市,，基層政府能自發(fā)地在地方治理方面作出探索和創(chuàng)新是十分可貴的,，其標(biāo)本意義和示范價(jià)值是不可低估的。

其三,，從人民民主到黨內(nèi)民主,。

以黨內(nèi)民主示范和帶動(dòng)人民民主，是黨的十六大提出的民主政治發(fā)展方略,。我國(guó)的政治制度決定了黨內(nèi)民主在整個(gè)國(guó)家民主建設(shè)和政治體制改革中處于特別重要的地位,，主導(dǎo)著人民民主的發(fā)展進(jìn)程。而且黨內(nèi)集中了全社會(huì)的各界精英,，這種黨員構(gòu)成的精英化特點(diǎn),，也使得黨內(nèi)民主的發(fā)展理應(yīng)有更好的基礎(chǔ)，民主的價(jià)值更能得到黨員的認(rèn)同,，能夠比人民民主發(fā)展得更順暢,、更充分。因此,，以黨內(nèi)民主示范和帶動(dòng)人民民主,，是一條合乎國(guó)情、切實(shí)可行的現(xiàn)實(shí)路徑,。但是,，從近幾年民主發(fā)展的情況來(lái)看，黨內(nèi)民主似乎并沒(méi)有發(fā)揮出它的示范和帶動(dòng)作用，而且由于黨內(nèi)民主制度建設(shè)的滯后,，正制約著人民民主的發(fā)展進(jìn)程,。

然而，在基層民主的實(shí)踐中,，人民民主卻與理論邏輯逆向地發(fā)揮著示范和推動(dòng)黨內(nèi)民主的作用,。譬如，黨代會(huì)常任制直接源自于對(duì)人大制度的借鑒,，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉則示范并催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和縣,、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨代表的直接選舉，基層的民主化正在形成對(duì)黨內(nèi)民主的“倒逼”效應(yīng),。其實(shí),，這種“倒逼”效應(yīng)是不難理解的。人民民主與黨內(nèi)民主原本就存在互動(dòng)關(guān)系,，我國(guó)特殊的黨政關(guān)系中那種你中有我我中有你互相交融的政治生態(tài),，使得基層民主改革所引發(fā)的基層政府權(quán)力運(yùn)行方式的變化，不可能不傳導(dǎo)到基層黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)體制,。但是,，黨內(nèi)民主（以及整個(gè)國(guó)家民主）進(jìn)展不大的問(wèn)題的關(guān)鍵在于，我們把民主化束縛在了基層,，以致產(chǎn)生民主基層化的特異現(xiàn)象,。

民主的要義在于監(jiān)督和制約公共權(quán)力。上層比基層擁有更大的權(quán)力,，上層的權(quán)力就更需要監(jiān)督和制約,，因此民主改革也就更需要往上推進(jìn)。誠(chéng)然,，民主政治的發(fā)展和政治體制改革是要穩(wěn)妥漸進(jìn)的,，需要在基層不斷探索、不斷嘗試,、不斷地積累經(jīng)驗(yàn),，但是穩(wěn)妥漸進(jìn)不等于停滯不前，不等于讓民主長(zhǎng)久地徘徊于基層,。我國(guó)的民主政治可能會(huì)走類似于新民主主義革命以及經(jīng)濟(jì)體制改革的那條“從農(nóng)村到城市”的路徑，這無(wú)疑是一條前人開(kāi)辟的成功之路,。但是,，在改革的時(shí)機(jī)到來(lái)的時(shí)候，在改革的條件已經(jīng)成熟的時(shí)候,，我們必須毅然突破民主基層化的樊籬,，走出農(nóng)村，走出基層，將民主改革引向更高的層次,，只有這樣,，我國(guó)的民主政治建設(shè)才能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

[評(píng)論] [論壇] [寫博客] [我來(lái)糾錯(cuò)] [好友分享]