第88期

【導(dǎo)語】8月31日，美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表聲明,，宣布確定美國將對敘利亞發(fā)起軍事打擊行動,，由他擇機下令展開。聲明一發(fā)出即遭到美國反戰(zhàn)民眾的抗議,，而國會的態(tài)度十分不明朗,。

自二次世界大戰(zhàn)之后,，幾乎每一次驚心動魄的戰(zhàn)爭中都有著美國的身影。據(jù)統(tǒng)計,，從1945到2008年63年的時間,，美國共參加了全球30場戰(zhàn)爭。不計持續(xù)時間,，平均每2.1年卷入或發(fā)動一場戰(zhàn)爭,。但其中大部分的戰(zhàn)爭都未經(jīng)過國會授權(quán),。

難道發(fā)動一場戰(zhàn)爭,，對美國政府來說那么容易？

●由國會宣布開始的戰(zhàn)爭僅有5次

美國憲法授予國會唯一正式宣戰(zhàn)的權(quán)力,。但是自從1941年12月8日美國宣告加入第二次世界大戰(zhàn)以來,，美國國會的宣戰(zhàn)權(quán)一次也沒有行使過。

在美國歷史上發(fā)生的大小數(shù)10場戰(zhàn)爭中,，正式由國會宣戰(zhàn)的有5次：1812年美英戰(zhàn)爭,，1846年美墨戰(zhàn)爭,，1898年美西戰(zhàn)爭,，1917年第一次世界大戰(zhàn)和1941年第二次世界大戰(zhàn)。這5次中美墨戰(zhàn)爭和美西戰(zhàn)爭還是先戰(zhàn)后宣的,。故有“國會擁有宣戰(zhàn)權(quán)而總統(tǒng)擁有開戰(zhàn)權(quán)”之言,。

●二戰(zhàn)以后，美國總統(tǒng)戰(zhàn)爭權(quán)力開始擴張

美國憲法把戰(zhàn)爭權(quán)力分交給國會和總統(tǒng),，為了急切建立全民生命自由之保障，不完全受國會之限制,。國會只可過問“宣戰(zhàn)權(quán)”,， 而不能干預(yù)作戰(zhàn)權(quán),。這位總統(tǒng)戰(zhàn)爭權(quán)力的擴張埋下了伏筆,。

1846年，自命為擴張主義者的美國第11任總統(tǒng)詹姆斯.波爾克以保護得克薩斯的邊界要求為借口,，發(fā)動美墨戰(zhàn)爭并搶占得克薩斯,，在造成既成事實后才由國會通過了宣戰(zhàn)法案。盡管波爾克總統(tǒng)曾在就職演說中信誓旦旦的宣稱“我最關(guān)心的是以憲法的真正精神來管理政府,，決不擅用憲法條文中沒有特別認(rèn)可或明確表示的權(quán)力”,。但毫無疑問，他所發(fā)起的美墨戰(zhàn)爭在美國歷史上開了這樣一個先例：總統(tǒng)挑起戰(zhàn)爭而國會予以承認(rèn),。

二戰(zhàn)以后,，在東西方冷戰(zhàn)的大背景下,，遏制共產(chǎn)主義擴張成為美國朝野的共識，總統(tǒng)藉此擁有了幾乎可以自由行動的權(quán)力,，鞏固了其在戰(zhàn)爭權(quán)力上的強勢地位,。

1950年至1953年的朝鮮戰(zhàn)爭,，杜魯門未經(jīng)國會宣戰(zhàn)便大規(guī)模介入,；艾森豪威爾未經(jīng)授權(quán)就向黎巴嫩派遣軍隊,，而肯尼迪下令封鎖古巴，而1964年,，美國國會通過了《東京灣決議》,，這就干脆把對越南發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力讓與了林登•約翰遜總統(tǒng),，此時的國會不僅在爭取戰(zhàn)爭權(quán)方面節(jié)節(jié)退讓，而且?guī)缀踹B爭取參與的勇氣都喪失了,。越南戰(zhàn)爭被后人稱為“總統(tǒng)的戰(zhàn)爭”,。越戰(zhàn)期間,，總統(tǒng)下令轟炸柬埔寨一年多,，后又武裝入侵柬埔寨都未經(jīng)過國會批準(zhǔn),。

●《戰(zhàn)爭權(quán)力法案》出臺，總統(tǒng)使用武力需征求國會意見

越戰(zhàn)中美軍傷亡重大,，耗費巨大，引起了國內(nèi)的嚴(yán)重不滿,，反越戰(zhàn)運動盛行。越戰(zhàn)沒有經(jīng)過國會宣戰(zhàn),，國會和民眾認(rèn)為總統(tǒng)濫用了權(quán)力。1973年,，國會不顧尼克松政府的反對,，強行通過了對總統(tǒng)的戰(zhàn)爭權(quán)力加以限制的《戰(zhàn)爭權(quán)力法案》,。規(guī)定美國政府在獲國會授權(quán)時,、緊急情況或照會國會后60-90天無授權(quán)期間中使用軍隊“進(jìn)行敵對行為”，總統(tǒng)使用武力前要盡可能知照國會

自此,，美國政府完全不尋求國會的批準(zhǔn)就進(jìn)行戰(zhàn)爭的話,，肯定會遇到麻煩。美國總統(tǒng)若太過輕視國會,，一切施政都會更多地受到國會阻撓,，所以不得不有基本的謹(jǐn)慎和節(jié)制。而國會控制財政權(quán),，可通過財政撥款法案對總統(tǒng)戰(zhàn)爭權(quán)力施加制約,。

●1973年后，國會通過撥款制衡政府作戰(zhàn)權(quán)

20世紀(jì)末期,，克林頓政府在巴爾干半島的軍事歷程就是國會撥款權(quán)制衡政府作戰(zhàn)權(quán)的典例,。1994年波黑地區(qū)再次爆發(fā)武裝沖突，時任總統(tǒng)克林頓原本希望采取更積極主動的武力干預(yù)措施,，但是在國會威脅將以總統(tǒng)違反《戰(zhàn)爭權(quán)力法》為由而停止為美國軍人參與地面維和部隊撥款的壓力下,，克林頓被迫暫停軍事部署，從而無法在波黑強制執(zhí)行和平協(xié)定和武器禁運,。1999年3月23日,，在科索沃危機最終惡化時，美國參議院授權(quán)政府“配合北約盟國對南聯(lián)盟進(jìn)行空中軍事行動和導(dǎo)彈打擊”,，3月24日,，空襲開始。4月28日,，眾議院通過決議案，要求撤回與南斯拉夫軍事行動有關(guān)的美國武裝部隊,。但1999年5月,，國會兩院通過《1999 財年緊急附加撥款案》，批準(zhǔn)向既存的科索沃軍事行動提供軍費,，也就是說國會兩院以撥款默認(rèn)戰(zhàn)爭并否定眾議院決議,。美國在巴爾干的兩次武力干預(yù),，一次流產(chǎn)一次成功，原因就在國會是否撥款上,。

2002年,，時任眾議院國際關(guān)系委員會主席共和黨人亨利•海德就曾說過：“如果布什單方面決定自己行動，沒有國會同意,，我們將使用最終的權(quán)力,，那就是錢袋子，這個權(quán)力能讓我們享受最后的發(fā)言權(quán),，如果我們不喜歡這場戰(zhàn)爭,，能做的就是不給撥款。

●國會曾拒絕授予小布什發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭的權(quán)力

1991年1月18日,，時任美國總統(tǒng)布什配合《戰(zhàn)爭權(quán)力決議案》向國會提交了使用武力報告,，21日美國國會兩院通過了《授權(quán)對伊拉克使用武力的決議案》,，授權(quán)了美國軍隊進(jìn)行全面的海灣戰(zhàn)爭。

2001年“9•11”事件后,，眾議院以420比1,，參議院以98比0的結(jié)果通過當(dāng)年度23號聯(lián)合決議案,，授權(quán)總統(tǒng)可以“使用所有必要和適當(dāng)?shù)牧α縼泶驌裟切┯媱潯⒅甘?、庇護,、參與襲擊事件的國家、組織或個人”,。

雖然小布什政府因舉國義憤而方便地得到阿富汗戰(zhàn)爭的授權(quán),，但要被國會駁回一次動議之后再修改才能得到伊拉克戰(zhàn)爭的授權(quán)。2002年9月26日,，小布什總統(tǒng)正式向國會提交了一份要求授權(quán)對伊動武的動議草案,，但該草案卻在參眾兩院遭廣泛批評而被駁回，因為很多議員認(rèn)為該決議授權(quán)范圍過于模糊和寬泛,，一旦該決議獲得通過，等于給總統(tǒng)開出了一張授權(quán)動武的“空白支票”,，布什不僅可以對伊拉克動武,，而且可以對任何一個中東地區(qū)國家使用武力。為了獲得國會的支持和授權(quán),，白宮被迫與美國參眾兩院兩黨領(lǐng)袖進(jìn)行密集磋商,，終于在10月2日就一項新的決議草案達(dá)成妥協(xié)。

●刀劍和法律的博弈

在做出攻打敘利亞的決定之后,，奧巴馬開始“力爭從國會獲得動武授權(quán)”,，政府和國會的博弈又將開始。

刀劍之下,，法律沉默,。在美國200多年的歷史中，政府的戰(zhàn)爭權(quán)力一度擴張至可以繞過國會發(fā)動一場戰(zhàn)爭,。但國會也從未放棄限制政府戰(zhàn)爭權(quán)力的無限制擴張,，博弈還在繼續(xù)。