4 腐敗的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

為什么腐敗問題如此嚴(yán)重？它的社會背景是什么？執(zhí)政黨面臨挑戰(zhàn)的深層背景是什么？

中國不僅出現(xiàn)了持續(xù)20多年的高速經(jīng)濟(jì)增長，而且也引起廣泛而迅速的結(jié)構(gòu)變化和社會變化,，正在經(jīng)歷四個相互關(guān)聯(lián)、相互影響的轉(zhuǎn)型過程：一是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型,，即從指令性計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,；二是社會轉(zhuǎn)型，即從以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代城市社會逐步轉(zhuǎn)變,，同時還正在向以知識為基礎(chǔ)的知識社會加速轉(zhuǎn)變,；三是政治體制轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)中央集權(quán)政治體制向社會主義民主政治體制轉(zhuǎn)變,；四是開放轉(zhuǎn)型,，即從封閉、半封閉經(jīng)濟(jì)社會向建立開放經(jīng)濟(jì)和全面開放社會轉(zhuǎn)變,。四大轉(zhuǎn)型要求也推動著政府轉(zhuǎn)型,，即政府職權(quán)范圍、行為方式,、工作重點的轉(zhuǎn)型,，即從“缺位”到“到位”，從“越位”到“歸位”,，從發(fā)展型政府到監(jiān)管型政府,，從經(jīng)濟(jì)增長型政府到公共服務(wù)型政府。

四大轉(zhuǎn)型的核心是黨的轉(zhuǎn)型和政府的轉(zhuǎn)型,，這是確保中國成功地實現(xiàn)“社會轉(zhuǎn)型”,、“市場轉(zhuǎn)型”和“政府轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵。從共產(chǎn)黨內(nèi)部發(fā)展模式看,，共產(chǎn)黨需要“自我改革,、自我創(chuàng)新、自我轉(zhuǎn)型,、自我建設(shè)”,；從共產(chǎn)黨面對外部挑戰(zhàn)看，需要“銳意進(jìn)取,、不斷創(chuàng)新,、主動轉(zhuǎn)型、從嚴(yán)建設(shè)”,。在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中重新界定政府的作用和干預(yù)內(nèi)容?，F(xiàn)在的問題是政治轉(zhuǎn)型滯后于其他轉(zhuǎn)型,，因此加速政府轉(zhuǎn)型是解決腐敗問題的根本措施,，建設(shè)監(jiān)管型政府,、公共服務(wù)型政府、能夠使社會有效監(jiān)督的政府,、有限的政府,、負(fù)責(zé)任的政府、與民為善的政府,。提高黨的執(zhí)政能力的核心是加強(qiáng)黨的制度建設(shè),。

由于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家，國家掌握和控制大量國家財富和國家資源,，各級黨政干部掌握和擁有各種行政權(quán)力,，為此就會出現(xiàn)兩種可能性：一種是國家或黨政干部可能是“服務(wù)之手”，利用這些資源和權(quán)力為社會大眾提供公共服務(wù),，服務(wù)人民,；另一種是國家或黨政干部可能淪為“掠奪之手”，利用這些資源和權(quán)力為自己或集體謀取私利,，走向人民的對立面,。在信息不對稱和權(quán)力不對稱情況下（既缺乏對公共信息的披露和透明度，又缺乏對公共權(quán)力的制衡和監(jiān)督）,，后一種可能性更大,，而前一種可能性更小。這就可以理解為什么1956年毛澤東會擔(dān)憂黨內(nèi)形成一個脫離人民群眾的“貴族階層”,。毛澤東的做法是不斷地發(fā)動政治運動和階級斗爭來周期性地整肅黨內(nèi)和政府內(nèi)的“當(dāng)權(quán)派”,，不斷地公開揭露共產(chǎn)黨內(nèi)部的“陰暗面”，直至1966年都沒有解決“掠奪之手”的問題,，從而決定親自發(fā)動和領(lǐng)導(dǎo)“文化大革命”,。顯然，晚年的毛澤東失敗了,。而今日我們所看到的“掠奪之手”的陰暗面遠(yuǎn)超過當(dāng)年毛澤東所看到的“陰暗面”,。

國家財富迅速擴(kuò)大，使“掠奪之手”的掠奪性的機(jī)會空前擴(kuò)大,。從國際比較來看,，中國是世界上公共財政增長最快的國家，在“十五”時期財政收入年平均增長率為18．7％這還不包括預(yù)算外收入,、社會保障基金收入和非制度收入,，財政支出年平均增長率16．2％，也不包括預(yù)算外支出和非制度支出,；中國是世界上政府行政開支增長最快的國家,，在“十五”時期年平均增長率為21．7％；中國是世界上中央政府對地方轉(zhuǎn)移支付增長最快的國家,，2000年至2004年平均增長率21．6％,；中國也是世界上公共投資增長最快也是規(guī)模最大的國家之一,，“十五”時期中央項目投資29．5萬億元，相當(dāng)于3．6萬億美元,，是“九五”時期的2．1倍,，占同期ＧＤＰ比重的4．9％，這還不包括地方政府的公共投資,。如果計入國有金融機(jī)構(gòu)掌握和控制的信貸資金,，大中型國有企業(yè)的國有資產(chǎn)，各級地方政府掌握和控制的國有土地等,，那么中國國家財富的規(guī)模是世界最大的國家之一,。

腐敗的結(jié)構(gòu)性根源是什么？我們認(rèn)為這集中體現(xiàn)為兩個不對稱性：一是權(quán)力不對稱性,，指的是公共權(quán)力和制約,、監(jiān)督公共權(quán)力的力量的不對稱性；二是信息不對稱性,，指的是由于腐敗隱秘,、敏感特性而造成的腐敗者和反腐敗機(jī)構(gòu)所掌握的信息的不對稱性。權(quán)力不對稱,、信息不對稱最大化的結(jié)果必然是導(dǎo)致腐?。ㄈ鐖D3所示）。因此,，反腐敗機(jī)構(gòu)的工作可以總結(jié)歸納為要解決這兩個不對稱性問題,。反腐敗工作的本質(zhì)是降低社會交易成本和國家治理成本。

中國政治國情條件下兩個不對稱有什么自身的特性,？權(quán)力不對稱性和信息不對稱性在各國都普遍存在,，但是在我國五級半政府的政治國情下，這兩個不對稱性問題更加突顯,。中國內(nèi)地有31個省份,，333個地級市或者地區(qū)，2800多個縣或縣級市或者市轄區(qū),，還有4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn),，加上5個計劃單列市，這就有五級半政府,！世界大國都是三級政府,，只有中國是五級政府。這就使得所有信息都傳遞到中央也不大可能,，而中央的政策到了各級地方,，也會因地方利益而打折扣。同時，中央還遇到了如何監(jiān)督各級政府的問題,，越是基層,，越是難以監(jiān)督，同時政府與公民的權(quán)力不對稱性越明顯,，監(jiān)督比較難，對違紀(jì)違法懲治也很難,。解決第一個不對稱性問題需要“透明革命”,，即涉及公共信息必須全部披露；解決第二個不對稱性問題需要“監(jiān)督革命”,，即涉及公共權(quán)力必須受到各種制衡（水平制衡和縱向制衡）和監(jiān)督,。所以，中國要成功地崛起,，要解決自己的崛起問題,，挑戰(zhàn)不是來自外部，而是更多來自內(nèi)部,，主要是來自黨和國家內(nèi)部的官僚主義,、低效率和腐敗的挑戰(zhàn)，從“劣治”走向“良治”,。這就是我多年研究中國國情一個最主要的體會,，只有經(jīng)濟(jì)學(xué)是不夠的，還需要政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的辦法,。

當(dāng)前我國仍然處于腐敗易發(fā)期和多發(fā)期,，與腐敗作斗爭是一個復(fù)雜的博弈過程。反腐敗的根本措施是制度建設(shè),，核心是要解決兩個不對稱性問題,。要解決權(quán)力不對稱性問題，就要進(jìn)一步完善我國的權(quán)力監(jiān)督體制和機(jī)制,，規(guī)范權(quán)力運行的制度環(huán)境,，加強(qiáng)體制內(nèi)的監(jiān)督力量，充分利用信息技術(shù)工具建立有效的監(jiān)督手段,，同時加大外部監(jiān)督的力度,，鼓勵人民群眾和新聞媒體對地方政府、政府部門以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,。提高公共部門的透明度是解決信息不對稱問題的關(guān)鍵,。

5 廉政建設(shè)的目標(biāo)是建立中國特色國家廉政體系

反腐敗本質(zhì)上是一個制度建設(shè)過程，即建立國家廉政體系的過程,。醫(yī)治腐敗的根本途徑是構(gòu)建國家廉政體系,，這是最有效的反腐敗改革計劃，也是人類反腐敗智慧的結(jié)晶。不論一個國家處在什么樣的發(fā)展階段,，采用什么樣的社會制度,，腐敗的程度多么嚴(yán)重，建立國家廉政體系對于醫(yī)治腐敗都具有普遍性和適應(yīng)性,，這一體系旨在使腐敗由“低風(fēng)險,、高回報”成為“高風(fēng)險、低回報”的行為,。

從根本上說,，反腐敗的根本目的是實現(xiàn)國家職能的轉(zhuǎn)變，由“劣治”轉(zhuǎn)為“良治”,。腐敗是“劣治”的重要標(biāo)志,，任意濫用公共權(quán)力，扭曲分配公共支出,，浪費使用公共資源,，損害和減少公共福利；廉政是“良治”的重要標(biāo)志,，合理運用公共權(quán)力,，公平分配公共支出，有效利用公共資源,，增進(jìn)和擴(kuò)大公共福利,。反腐敗努力，并不只是意味著抑制腐敗,，它只是達(dá)到建立起一個更有效,、公平、高效的政府的更大的目標(biāo)的工具性的東西,。反腐敗根本的重點是改革和改變滋生腐敗的體制溫床,，而不只是處置和懲罰個人。

因此我們認(rèn)為,，中國廉政建設(shè)的目標(biāo)是建立與我國國情相適應(yīng)的,、中國特色的國家廉政體系。嚴(yán)格意義上說,，幾乎沒有哪兩個國家的國家廉政體系是完全相同的,。一個國家的廉政制度體系必然是該國文化歷史、政治制度,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、法律體系和腐敗狀況等因素共同作用的結(jié)果。然而在這些國家中,，顯然中國的國家廉政體系是一種獨特的模式,，其最大的不同在于中國的反腐敗工作是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行的，中國共產(chǎn)黨是中國廉政建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)力量。經(jīng)過50多年甚至更長時期的探索,，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)在中國建立了一套較為完善的國家廉政體系,。事實證明，盡管中國的國家廉政體系還存在一些不足和完善的空間,，但是總的來說是行之有效的,，是符合中國國情和現(xiàn)階段發(fā)展要求的，在未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)仍將繼續(xù)保持,。中國走的是一條與中國國情相適應(yīng)的,，有中國特色的廉政建設(shè)之路。中國的國家廉政體系也將作為一種獨特的模式,，供其他國家相互學(xué)習(xí)和借鑒,。

過去,，我國在廉政外宣工作中往往有意識地弱化或是回避黨在廉政建設(shè)和反腐敗工作中的地位和作用,，但這并不能消除外國政客、專家和媒體長期持有的偏見,。相反,，我們認(rèn)為，我國黨和政府應(yīng)該旗幟鮮明地提出要“建立中國特色的廉政和反腐敗模式”,，明確黨在廉政建設(shè)和反腐敗工作中的地位和作用,。這是與我國建設(shè)有中國特色的社會主義的目標(biāo)是相一致的，與我國長期以來堅持的基本制度也是吻合的,。我國的反腐敗體制和機(jī)制雖然與西方所謂的民主國家,，甚至與任何其他國家都不相同，但它卻是符合中國國情的,，能夠有效地解決中國當(dāng)前面臨的腐敗問題,。

盡管如此，我們還是應(yīng)該看到,，當(dāng)前我國的國家廉政體系中還存在許多不足和亟待完善的地方,。我們剛完成了一項旨在應(yīng)用透明國際的國家廉政體系框架對我國的廉政制度建設(shè)進(jìn)行評估的項目。該研究充分肯定了建國以來我國在建立中國特色國家廉政體系方面所作出的努力和成績,，但也指出了許多問題,，這包括部分國家廉政體系“支柱”沒有充分發(fā)揮其職能和作用，存在角色缺位和不到位的情況,，以及公共部門的公開性和透明度,，難以形成全方位、多渠道的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)等,。

6 如何組織協(xié)調(diào)國家廉政體系建設(shè)

在中國特色的國家廉政體系中,，中紀(jì)委應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？

陳云同志早在20多年前（1985年3月）就提出，各級黨組織和黨的紀(jì)律檢查部門只是查處違法亂紀(jì)的案子不行,，更重要的是要加強(qiáng)共產(chǎn)黨員的黨性教育和自覺遵守黨的紀(jì)律的教育,。 黨的十三大報告也明確指出，黨的紀(jì)律檢查委員會不處理法紀(jì)和政紀(jì)案件,，應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀(jì),，協(xié)助黨委管好黨風(fēng)。辦案形象地講就像是割韭菜,，而國家制度建設(shè)就是鏟除腐敗滋生的土壤,。辦案是戰(zhàn)術(shù)問題，也易也難,，“易”指的是對任何案件,，只要集中精力基本上都可以辦下來，“難”指案件往往越辦越多,，越辦越嚴(yán)重,；而國家制度建設(shè)是戰(zhàn)略問題，也難也易,，這是一個漫長的過程,，但如果從激勵機(jī)制、約束機(jī)制,、懲罰機(jī)制著手,，腐敗的治理也比較容易。這是我們一貫的觀點,，最近ＯＥＣＤ（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）也提出了這樣的觀點,。事實上，中紀(jì)委是幾個方面都做了,，現(xiàn)在應(yīng)該強(qiáng)化其核心職能,，而將部分職能轉(zhuǎn)移給其他相關(guān)部門。

中紀(jì)委在中國的國家廉政體系中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo),、核心和協(xié)調(diào)的作用,。《中國共產(chǎn)黨黨章》第四十四條規(guī)定：“黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī),，檢查黨的路線,、方針、政策和決議的執(zhí)行情況,，協(xié)助黨的委員會加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作,。”這表明,，中紀(jì)委扮演的角色首先是制度設(shè)計者,，負(fù)責(zé)國家廉政體系的全面,、系統(tǒng)設(shè)計；其次是重大廉政決策的參謀者,，向黨中央和國務(wù)院提供有關(guān)反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)的政策建議,；第三是在具體政策執(zhí)行中擔(dān)任決策者。中紀(jì)委不能包打天下,、無所不管,，要所有為、有所不為?，F(xiàn)在問題的核心是“有所不為”,，因為中紀(jì)委本身要面臨信息不對稱和授權(quán)不充分的問題。如果將反腐倡廉工作比喻成黨對腐敗的一場戰(zhàn)爭,，那么中紀(jì)委就是參謀部,，而不是作戰(zhàn)部隊，直接在戰(zhàn)場上沖鋒陷陣,。

中紀(jì)委如何領(lǐng)導(dǎo)中國的廉政建設(shè)和反腐敗工作,？一是要從政治、思想和組織上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo),；二是必須提出明確的反腐敗和廉政建設(shè)總目標(biāo),、階段性目標(biāo)和具體目標(biāo),。政治領(lǐng)導(dǎo)意味著中紀(jì)委必須設(shè)計實現(xiàn)其目標(biāo)的具體方針,、制度安排和基本途徑。就廉政重大問題提出決策,，推薦人員出任主要監(jiān)察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),，協(xié)調(diào)各地區(qū)和各部門的工作（橫向和縱向）。思想領(lǐng)導(dǎo)指的是要加強(qiáng)廉政教育和意識形態(tài)教育,。組織領(lǐng)導(dǎo)指的是不僅要進(jìn)一步完善紀(jì)律檢查體系,，更重要的是增加軟投入，包括提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的學(xué)習(xí)能力,、制度創(chuàng)新能力和監(jiān)管能力,，并進(jìn)行人力資本投資和開發(fā)。

從根本上說,，這是一個“黨政分開”和“黨政分工”的問題,。第一，黨政要相對分開,。加強(qiáng)國家廉政制度建設(shè)要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),，但這主要指的是政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo),，而不是具體工作實施中的領(lǐng)導(dǎo),。第二,，黨政要相對分工。黨和政府在廉政建設(shè)中定位不同,、角色不同,、分工不同、作用不同（如圖4所示）,。通常來說是黨決策,，政府執(zhí)行；中央決策,，地方和各部門執(zhí)行,。在黨政分工中，既要體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),，又要體現(xiàn)政府的作用,。既要體現(xiàn)黨的核心力量作用，又要體現(xiàn)政府的職責(zé)范圍,。國家廉政體系就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,，通過黨的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，在全社會范圍內(nèi)建立這樣的體系,，不僅要管黨,，還要管政；不僅要監(jiān)督一般干部,，還要監(jiān)督黨中央本身,；不僅要解決國內(nèi)腐敗問題，還要促進(jìn)國際合作,，在全球范圍內(nèi)推動反腐敗,。

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