志愿軍出國作戰(zhàn),，由于朝鮮遭受戰(zhàn)爭的嚴(yán)重破壞,，資源不足,，致使部隊(duì)供應(yīng)不能取之于當(dāng)?shù)兀儡娧b備精良,，機(jī)動性強(qiáng)，亦無法取之于敵人,。因此，物資和裝備基本上要靠國內(nèi)運(yùn)來,。但朝鮮山地多,，運(yùn)途遠(yuǎn),，且路況十分惡劣，而志愿軍汽車數(shù)量本來就不足,，加上敵機(jī)日夜轟炸,，損失極大，公路運(yùn)輸力量更顯緊張,。 于是,，鐵路運(yùn)輸?shù)闹匾跃惋@得特別突出。早在1950年10月底11月初,，彭德懷即向東北局提出應(yīng)加強(qiáng)鐵路運(yùn)輸和建立統(tǒng)一指揮機(jī)構(gòu)的要求,，還請求中央派鐵道兵到朝鮮加強(qiáng)修路力量。11月6日鐵道兵團(tuán)和鐵路員工志愿援朝大隊(duì)相繼入朝,，與朝鮮人民軍鐵道搶修部隊(duì),、朝鮮鐵路員工并肩作戰(zhàn)。

為了改善鐵路運(yùn)輸?shù)墓芾?，協(xié)調(diào)中朝雙方的運(yùn)輸任務(wù),，確保前線的供給和傷員及時(shí)轉(zhuǎn)運(yùn)，彭德懷在11月16日與高崗會見時(shí)又提出了建立中朝鐵路聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)想,。 為了解決這個(gè)問題,，中方先后派人來朝，經(jīng)使館安排多次同朝方有關(guān)人員商談,，但均未有結(jié)果,。直到12月3日金日成親自到北京與中國領(lǐng)導(dǎo)人洽談后，才取得了原則上的一致意見,。 到12月底,，中國方面成立了以劉居英為司令員、余光生為政委,、葉林為副司令員的東北軍區(qū)鐵道運(yùn)輸司令部(后改為東北軍區(qū)軍事運(yùn)輸司令部),，負(fù)責(zé)組織支前運(yùn)輸，并指揮搶修鐵路,；同時(shí),，在球場臨時(shí)設(shè)立了朝鮮鐵道軍事管理局，由中朝雙方共管,，并充實(shí)了力量,。 1951年1月22日至30日，東北軍區(qū)在沈陽召開后勤會議,，專門研究志愿軍后勤工作問題,。參加會議的有志愿軍各軍后勤部、各分部以及東北軍區(qū)后勤部,、東北人民政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人,。周恩來率代總參謀長聶榮臻,、總后勤部部長楊立三、空軍司令劉亞樓,、炮兵司令陳錫聯(lián)、軍委運(yùn)輸司令呂正操等領(lǐng)導(dǎo)人,，專程來沈陽參加會議,。周恩來在會上明確提出了建立一條打不垮、炸不爛的鋼鐵運(yùn)輸線的任務(wù),。

經(jīng)過這些努力,，使中斷的鐵路運(yùn)輸，在球場,、定州以北（共延長384公里）恢復(fù)了通車,，1951年1月即接運(yùn)2944列車，較上月增加44%,。到4月,，在軍管局管轄范圍內(nèi)的1391公里線路中，通車線路已發(fā)展到1321公里（東達(dá)釋王寺,，南到南川）,。

盡管鐵路線大體通車了，但后勤供應(yīng)的根本矛盾并未緩解,，除了敵機(jī)轟炸造成的損失外,，最嚴(yán)重的問題是鐵路運(yùn)輸內(nèi)部管理混亂，缺乏統(tǒng)一調(diào)度,。由于各部門,、各單位之間互不了解，強(qiáng)調(diào)各自的重要性,，爭車,、爭路、爭時(shí)間,，矛盾和沖突時(shí)有發(fā)生,。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，搶運(yùn)上來的不是急需物資而無人卸車,，急需的物資又因前沿山洞被占而積壓在后方,，由此造成列車運(yùn)行時(shí)間普遍延長，熙川以北山洞嚴(yán)重堵塞（如1950年12月底積壓重車竟達(dá)329輛）,。 鐵路軍管局雖然成立,，也由雙方共管，但中朝之間仍然存在著很大分歧,。在管理方針上,，究竟應(yīng)該采取軍管方式,，還是僅僅實(shí)行軍事代表制,，尚未確定,；在運(yùn)力分配原則上，究竟是首先搶運(yùn)軍需物資,，還是以民用和經(jīng)濟(jì)建設(shè)物資為主,，也有爭論。再加上組織機(jī)構(gòu)極不健全,，人員思想情緒不夠穩(wěn)定,，鐵路運(yùn)輸?shù)奶幘橙匀皇掷щy。為此,，彭德懷向毛澤東抱怨:對運(yùn)輸問題“若無速效解決辦法,，勢必延長戰(zhàn)爭”。 如何協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系,，建立統(tǒng)一調(diào)度,、統(tǒng)一指揮的鐵路運(yùn)輸機(jī)制，從而保障鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩?、暢通,，已?jīng)迫在眉睫。

關(guān)于建立中朝聯(lián)合鐵路運(yùn)輸司令部的問題,，早在12月金日成訪問北京時(shí)就確定了基本原則,。金回到朝鮮后對柴成文說:“前些時(shí)候關(guān)于鐵路運(yùn)輸?shù)能娛鹿苤茊栴}，中國同志多次與我們的同志商談,，我們總有些人,，就是不懂得沒有軍事上的勝利什么也談不上的道理”。并說,，“這件事在北京已經(jīng)商妥,，請你轉(zhuǎn)告高崗?fù)荆陀伤舞F路人員去辦吧”,。 但實(shí)際上在具體談判中卻困難重重,，阻力甚大。

1951年2月19日,，負(fù)責(zé)談判的中方代表葉林（東北交通部部長）,、張明遠(yuǎn)（東后司副司令員）、彭敏（鐵道兵）報(bào)告:在談判中,，朝方往往對問題考慮不周,，提出的意見前后矛盾，但其中心思想是明確的,。第一,，在中朝雙方的運(yùn)輸量超過朝鮮鐵路運(yùn)輸能力的情況下,，反對中方提出的“應(yīng)首先滿足軍需運(yùn)輸”的原則，而對朝鮮經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的考慮較多,。按照樸憲永的話說,，經(jīng)濟(jì)就是政治，這個(gè)問題最好由金日成和高崗出面解決,。第二,，要求朝鮮交通省參與對鐵路的管理。雖同意成立聯(lián)合軍運(yùn)司令部,，中方為正,，朝方為副，受中朝聯(lián)合司令部領(lǐng)導(dǎo),，但須與交通省合署辦公,，并建議中國也成立類似朝鮮軍事交通局的機(jī)構(gòu)。第三,，在鐵路管理機(jī)構(gòu)問題上,，反對實(shí)行軍管制。樸憲永提出恢復(fù)朝鮮原各鐵路管理局,，而將已經(jīng)成立的臨時(shí)鐵路軍管局改為定州管理局。