中央地方博弈中創(chuàng)造發(fā)展活力

接受采訪的有關(guān)專家表示，多個部門希望以垂直管理擺脫地方干擾的努力,，反映了部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾，這種“條塊”矛盾的實質(zhì),，是中央和地方之間的矛盾,。

改革開放20余年的進程，基本上是中央不斷下放權(quán)力,，激發(fā)地方政府發(fā)展活力,，調(diào)動地方發(fā)展主動性的過程，這也是中國經(jīng)濟高速增長的秘訣,。相較于改革開放初期,，目前地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的權(quán)限已經(jīng)不可同日而語。

隨著地方經(jīng)濟主動權(quán)的增加,，“塊塊”力量坐大,。新“地方保護主義”的表現(xiàn)形式，是以放寬中央政策底線謀求地方利益,，因而貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力,，甚至上有政策、下有對策,，有令不行,、有禁不止等現(xiàn)象屢見不鮮。

有學者分析指出,，地方保護主義和重復建設(shè),，是自改革開放以來一直困擾我國經(jīng)濟健康發(fā)展的兩大頑疾。國務(wù)院發(fā)展研究中心在2000年下半年對我國4000家企業(yè)進行了問卷調(diào)查,，2/3的企業(yè)認為地方保護對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營有影響,。

針對此，中央維護政令統(tǒng)一的努力也一直在加強,，尤其在近10年來表現(xiàn)突出,。除行政管理體制的“垂直管理”趨勢外，地方立法權(quán)已經(jīng)開始受到限制,，《行政處罰法》把處罰的設(shè)置權(quán)收到中央,，地方只可以補充，不可以立新的罰則,；2000年《立法法》出臺,，地方立法權(quán)也越來越小。

針對行政上的“垂直管理”，于安說,，這并不是行政改革最終的固定模式,，只是推進改革進程，破解現(xiàn)有難題的一種有益的探索和嘗試,，因為并不是所有的行政部門都適合垂直管理,。中央民族大學法學院教授、國家行政學院行政法研究中心研究員熊文釗也認為,，只有一個行政部門的職權(quán)具有全國性或跨區(qū)域性的特點,，才有進行垂直管理的合理性和操作基礎(chǔ)。

有學者同時分析指出,，垂直管理只是一個不得已的辦法,。為了免受地方政府的干擾，就轉(zhuǎn)而實行垂直管理體制,，是在現(xiàn)實國情下的妥協(xié),，是一種“下有對策”情勢下的“上有政策”，這從另一個側(cè)面宣告了某些行業(yè)在面對地方政府干擾時的無能為力和束手無策,。這種妥協(xié)決定了垂直管理體制必然存在先天不足,。

首先，垂直管理不能完全擺脫地方干擾,。盡管垂直管理后部門的人,、財、物不受制于地方了,，但部門還是在當?shù)?，在土地、水電等方面也少不了求助當?shù)卣?。因此即使實行了垂直管理,，也不敢過于得罪地方。如此前出現(xiàn)的阜陽劣質(zhì)奶粉事件,，當?shù)毓ど?、質(zhì)監(jiān)部門嚴重的執(zhí)法缺位是重要原因。

而利益越大的部門,，“垂直管理”的力量也越容易被削弱,。如理論上講，土地管理的垂直體制可以讓各級土地行政管理部門輕裝上陣,，理直氣壯地行使自己的職權(quán)了,，但時至今日，人地矛盾日益突出,、土地違法占用現(xiàn)象依然相當嚴重,。有的地方政府一如既然往地公開,、直接違法，并默許,、縱容大量的土地違法行為,。而土地執(zhí)法部門在有了上級土地管理部門的“撐腰壯膽”后，始終沒有“硬起來”,。他們依然信心不足,，怠于執(zhí)法，依然要面對“執(zhí)法難,，難執(zhí)法”的惡劣環(huán)境,。數(shù)據(jù)顯示，2004年全國共查處違法用地70646件,，涉及土地面積3.5萬公頃。2005年未批先建占用耕地面積仍在2萬公頃以上,。

其次,，垂直管理使監(jiān)督部門減少，容易滋生腐敗行為,。專家分析,，科學健全的行政管理都有不可或缺的兩個方面：行政效率和行政監(jiān)督，如果以弱化監(jiān)督為代價提高行政效率,，就有可能增加權(quán)力濫用的風險,。

對各垂直部門來說，當他們作為地方政府職能部門時,，尚會受到當?shù)攸h委,、政府、人大,、紀委等部門的制約,；垂直管理后，地方政府平級單位往往對垂直部門的經(jīng)常性權(quán)力監(jiān)督失效,，全靠上級部門和上級監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)存在的問題,。而上級的監(jiān)管致命的弱點就是非經(jīng)常性?！吧礁呋实圻h”的寬松氛圍,，使各級一把手成為說一不二的家長，一旦一人腐敗,，往往多年不會暴露,，形成從上到下的“一窩爛”。

近年來,，稅務(wù),、工商等實行垂直管理的部門出現(xiàn)的案件，均有多個下屬市、縣,、局的一把手“受牽連”,。例如，2003年海南省工商局原黨組書記,、局長馬招德以受賄罪被判處有期徒刑11年,，剝奪政治權(quán)利3年。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長鄭先育,、萬寧市工商局原局長葉東雄,、屯昌縣工商局原局長吳巖等人也因受賄行賄相繼被檢察機關(guān)提起公訴，這一“買官賣官”系列案涉及了海南全省8個市縣的工商局長,。

第三,，存在架空地方管理，弱化地方政府職能的問題,?？h市政府組織體系的健全、部門配置完整,，是其履行一方公共管理責任的制度前提,。如果過多的職能部門被“垂直”、劃歸上級管轄,，必然帶來地方政府組織功能的殘缺,，影響其行政效能的發(fā)揮。

同時,，一些對地方發(fā)展非常重要的行政部門紛紛“垂直”,，容易造成中央職能部門與地方的對口部門聯(lián)成一線。各垂直部門注重對主管部門負責,，有可能忽略當?shù)匕l(fā)展實際,，加劇“政出多頭、部門打架”等現(xiàn)象,，降低行政效率,，損害政府權(quán)威。

第四,，是容易形成不公平效應(yīng),。相對地方部門而言，垂直部門經(jīng)費比較充足,。在許多地方,，垂直部門干部的工薪收入要比地方部門干部高出不少。這種不合理的收入差距,，易在同一地區(qū)的公務(wù)員隊伍中形成危險的攀比效應(yīng)和不公平感,，助長權(quán)力尋租和“三亂”現(xiàn)象,。