中央地方博弈中創(chuàng)造發(fā)展活力

接受采訪的有關專家表示,，多個部門希望以垂直管理擺脫地方干擾的努力，反映了部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾,，這種“條塊”矛盾的實質,，是中央和地方之間的矛盾。

改革開放20余年的進程,，基本上是中央不斷下放權力,，激發(fā)地方政府發(fā)展活力，調(diào)動地方發(fā)展主動性的過程,，這也是中國經(jīng)濟高速增長的秘訣,。相較于改革開放初期，目前地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的權限已經(jīng)不可同日而語,。

隨著地方經(jīng)濟主動權的增加,，“塊塊”力量坐大。新“地方保護主義”的表現(xiàn)形式,，是以放寬中央政策底線謀求地方利益,，因而貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力，甚至上有政策,、下有對策,，有令不行、有禁不止等現(xiàn)象屢見不鮮,。

有學者分析指出,，地方保護主義和重復建設，是自改革開放以來一直困擾我國經(jīng)濟健康發(fā)展的兩大頑疾,。國務院發(fā)展研究中心在2000年下半年對我國4000家企業(yè)進行了問卷調(diào)查,，2/3的企業(yè)認為地方保護對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營有影響。

針對此,，中央維護政令統(tǒng)一的努力也一直在加強,，尤其在近10年來表現(xiàn)突出。除行政管理體制的“垂直管理”趨勢外，地方立法權已經(jīng)開始受到限制,，《行政處罰法》把處罰的設置權收到中央,，地方只可以補充，不可以立新的罰則,；2000年《立法法》出臺,，地方立法權也越來越小。

針對行政上的“垂直管理”,，于安說,，這并不是行政改革最終的固定模式，只是推進改革進程,，破解現(xiàn)有難題的一種有益的探索和嘗試,，因為并不是所有的行政部門都適合垂直管理。中央民族大學法學院教授,、國家行政學院行政法研究中心研究員熊文釗也認為,，只有一個行政部門的職權具有全國性或跨區(qū)域性的特點，才有進行垂直管理的合理性和操作基礎,。

有學者同時分析指出，垂直管理只是一個不得已的辦法,。為了免受地方政府的干擾,，就轉而實行垂直管理體制，是在現(xiàn)實國情下的妥協(xié),，是一種“下有對策”情勢下的“上有政策”,，這從另一個側面宣告了某些行業(yè)在面對地方政府干擾時的無能為力和束手無策。這種妥協(xié)決定了垂直管理體制必然存在先天不足,。

首先,，垂直管理不能完全擺脫地方干擾。盡管垂直管理后部門的人,、財,、物不受制于地方了，但部門還是在當?shù)?，在土地,、水電等方面也少不了求助當?shù)卣Ｒ虼思词箤嵭辛舜怪惫芾?，也不敢過于得罪地方,。如此前出現(xiàn)的阜陽劣質奶粉事件，當?shù)毓ど?、質監(jiān)部門嚴重的執(zhí)法缺位是重要原因,。

而利益越大的部門，“垂直管理”的力量也越容易被削弱。如理論上講,，土地管理的垂直體制可以讓各級土地行政管理部門輕裝上陣,，理直氣壯地行使自己的職權了，但時至今日,，人地矛盾日益突出,、土地違法占用現(xiàn)象依然相當嚴重。有的地方政府一如既然往地公開,、直接違法,，并默許、縱容大量的土地違法行為,。而土地執(zhí)法部門在有了上級土地管理部門的“撐腰壯膽”后,，始終沒有“硬起來”。他們依然信心不足,，怠于執(zhí)法,，依然要面對“執(zhí)法難，難執(zhí)法”的惡劣環(huán)境,。數(shù)據(jù)顯示,，2004年全國共查處違法用地70646件，涉及土地面積3.5萬公頃,。2005年未批先建占用耕地面積仍在2萬公頃以上,。

其次，垂直管理使監(jiān)督部門減少,，容易滋生腐敗行為,。專家分析，科學健全的行政管理都有不可或缺的兩個方面：行政效率和行政監(jiān)督,，如果以弱化監(jiān)督為代價提高行政效率,，就有可能增加權力濫用的風險。

對各垂直部門來說,，當他們作為地方政府職能部門時,，尚會受到當?shù)攸h委、政府,、人大,、紀委等部門的制約；垂直管理后,，地方政府平級單位往往對垂直部門的經(jīng)常性權力監(jiān)督失效,，全靠上級部門和上級監(jiān)管機關的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)存在的問題。而上級的監(jiān)管致命的弱點就是非經(jīng)常性,?！吧礁呋实圻h”的寬松氛圍，使各級一把手成為說一不二的家長，一旦一人腐敗,，往往多年不會暴露,，形成從上到下的“一窩爛”。

近年來,，稅務,、工商等實行垂直管理的部門出現(xiàn)的案件，均有多個下屬市,、縣,、局的一把手“受牽連”。例如,，2003年海南省工商局原黨組書記,、局長馬招德以受賄罪被判處有期徒刑11年，剝奪政治權利3年,。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長鄭先育,、萬寧市工商局原局長葉東雄、屯昌縣工商局原局長吳巖等人也因受賄行賄相繼被檢察機關提起公訴,，這一“買官賣官”系列案涉及了海南全省8個市縣的工商局長,。

第三，存在架空地方管理,，弱化地方政府職能的問題,。縣市政府組織體系的健全,、部門配置完整，是其履行一方公共管理責任的制度前提,。如果過多的職能部門被“垂直”,、劃歸上級管轄，必然帶來地方政府組織功能的殘缺,，影響其行政效能的發(fā)揮,。

同時，一些對地方發(fā)展非常重要的行政部門紛紛“垂直”,，容易造成中央職能部門與地方的對口部門聯(lián)成一線,。各垂直部門注重對主管部門負責，有可能忽略當?shù)匕l(fā)展實際,，加劇“政出多頭,、部門打架”等現(xiàn)象，降低行政效率,，損害政府權威,。

第四，是容易形成不公平效應。相對地方部門而言,，垂直部門經(jīng)費比較充足,。在許多地方，垂直部門干部的工薪收入要比地方部門干部高出不少,。這種不合理的收入差距,，易在同一地區(qū)的公務員隊伍中形成危險的攀比效應和不公平感，助長權力尋租和“三亂”現(xiàn)象,。