中央地方博弈中創(chuàng)造發(fā)展活力

接受采訪的有關(guān)專家表示,，多個(gè)部門希望以垂直管理擺脫地方干擾的努力,，反映了部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾，這種“條塊”矛盾的實(shí)質(zhì),，是中央和地方之間的矛盾,。

改革開放20余年的進(jìn)程，基本上是中央不斷下放權(quán)力,，激發(fā)地方政府發(fā)展活力,，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展主動(dòng)性的過(guò)程，這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的秘訣,。相較于改革開放初期,，目前地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的權(quán)限已經(jīng)不可同日而語(yǔ)。

隨著地方經(jīng)濟(jì)主動(dòng)權(quán)的增加,，“塊塊”力量坐大,。新“地方保護(hù)主義”的表現(xiàn)形式,，是以放寬中央政策底線謀求地方利益，因而貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力,，甚至上有政策,、下有對(duì)策，有令不行,、有禁不止等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮,。

有學(xué)者分析指出，地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè),，是自改革開放以來(lái)一直困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的兩大頑疾,。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在2000年下半年對(duì)我國(guó)4000家企業(yè)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，2/3的企業(yè)認(rèn)為地方保護(hù)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有影響,。

針對(duì)此,，中央維護(hù)政令統(tǒng)一的努力也一直在加強(qiáng)，尤其在近10年來(lái)表現(xiàn)突出,。除行政管理體制的“垂直管理”趨勢(shì)外,，地方立法權(quán)已經(jīng)開始受到限制，《行政處罰法》把處罰的設(shè)置權(quán)收到中央,，地方只可以補(bǔ)充,，不可以立新的罰則；2000年《立法法》出臺(tái),，地方立法權(quán)也越來(lái)越小,。

針對(duì)行政上的“垂直管理”，于安說(shuō),，這并不是行政改革最終的固定模式,，只是推進(jìn)改革進(jìn)程，破解現(xiàn)有難題的一種有益的探索和嘗試,，因?yàn)椴⒉皇撬械男姓块T都適合垂直管理,。中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)家行政學(xué)院行政法研究中心研究員熊文釗也認(rèn)為,，只有一個(gè)行政部門的職權(quán)具有全國(guó)性或跨區(qū)域性的特點(diǎn),，才有進(jìn)行垂直管理的合理性和操作基礎(chǔ)。

有學(xué)者同時(shí)分析指出,，垂直管理只是一個(gè)不得已的辦法,。為了免受地方政府的干擾，就轉(zhuǎn)而實(shí)行垂直管理體制,，是在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下的妥協(xié),，是一種“下有對(duì)策”情勢(shì)下的“上有政策”，這從另一個(gè)側(cè)面宣告了某些行業(yè)在面對(duì)地方政府干擾時(shí)的無(wú)能為力和束手無(wú)策,。這種妥協(xié)決定了垂直管理體制必然存在先天不足,。

首先,，垂直管理不能完全擺脫地方干擾,。盡管垂直管理后部門的人,、財(cái)、物不受制于地方了,，但部門還是在當(dāng)?shù)?，在土地、水電等方面也少不了求助?dāng)?shù)卣?。因此即使?shí)行了垂直管理,，也不敢過(guò)于得罪地方。如此前出現(xiàn)的阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件,，當(dāng)?shù)毓ど?、質(zhì)監(jiān)部門嚴(yán)重的執(zhí)法缺位是重要原因。

而利益越大的部門,，“垂直管理”的力量也越容易被削弱,。如理論上講，土地管理的垂直體制可以讓各級(jí)土地行政管理部門輕裝上陣,，理直氣壯地行使自己的職權(quán)了,，但時(shí)至今日，人地矛盾日益突出,、土地違法占用現(xiàn)象依然相當(dāng)嚴(yán)重,。有的地方政府一如既然往地公開、直接違法,，并默許,、縱容大量的土地違法行為。而土地執(zhí)法部門在有了上級(jí)土地管理部門的“撐腰壯膽”后,，始終沒(méi)有“硬起來(lái)”,。他們依然信心不足，怠于執(zhí)法,，依然要面對(duì)“執(zhí)法難,，難執(zhí)法”的惡劣環(huán)境。數(shù)據(jù)顯示,，2004年全國(guó)共查處違法用地70646件,，涉及土地面積3.5萬(wàn)公頃。2005年未批先建占用耕地面積仍在2萬(wàn)公頃以上,。

其次,，垂直管理使監(jiān)督部門減少，容易滋生腐敗行為,。專家分析,，科學(xué)健全的行政管理都有不可或缺的兩個(gè)方面：行政效率和行政監(jiān)督,，如果以弱化監(jiān)督為代價(jià)提高行政效率，就有可能增加權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn),。

對(duì)各垂直部門來(lái)說(shuō),，當(dāng)他們作為地方政府職能部門時(shí)，尚會(huì)受到當(dāng)?shù)攸h委,、政府,、人大、紀(jì)委等部門的制約,；垂直管理后,，地方政府平級(jí)單位往往對(duì)垂直部門的經(jīng)常性權(quán)力監(jiān)督失效，全靠上級(jí)部門和上級(jí)監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題,。而上級(jí)的監(jiān)管致命的弱點(diǎn)就是非經(jīng)常性,。“山高皇帝遠(yuǎn)”的寬松氛圍,，使各級(jí)一把手成為說(shuō)一不二的家長(zhǎng),，一旦一人腐敗，往往多年不會(huì)暴露,，形成從上到下的“一窩爛”,。

近年來(lái)，稅務(wù),、工商等實(shí)行垂直管理的部門出現(xiàn)的案件,，均有多個(gè)下屬市、縣,、局的一把手“受牽連”,。例如，2003年海南省工商局原黨組書記,、局長(zhǎng)馬招德以受賄罪被判處有期徒刑11年，剝奪政治權(quán)利3年,。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長(zhǎng)鄭先育,、萬(wàn)寧市工商局原局長(zhǎng)葉東雄,、屯昌縣工商局原局長(zhǎng)吳巖等人也因受賄行賄相繼被檢察機(jī)關(guān)提起公訴，這一“買官賣官”系列案涉及了海南全省8個(gè)市縣的工商局長(zhǎng),。

第三，存在架空地方管理，弱化地方政府職能的問(wèn)題,?？h市政府組織體系的健全,、部門配置完整，是其履行一方公共管理責(zé)任的制度前提,。如果過(guò)多的職能部門被“垂直”,、劃歸上級(jí)管轄,，必然帶來(lái)地方政府組織功能的殘缺,，影響其行政效能的發(fā)揮。

同時(shí),，一些對(duì)地方發(fā)展非常重要的行政部門紛紛“垂直”,，容易造成中央職能部門與地方的對(duì)口部門聯(lián)成一線。各垂直部門注重對(duì)主管部門負(fù)責(zé),，有可能忽略當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際,，加劇“政出多頭、部門打架”等現(xiàn)象,，降低行政效率,，損害政府權(quán)威。

第四,，是容易形成不公平效應(yīng),。相對(duì)地方部門而言，垂直部門經(jīng)費(fèi)比較充足,。在許多地方,，垂直部門干部的工薪收入要比地方部門干部高出不少。這種不合理的收入差距,，易在同一地區(qū)的公務(wù)員隊(duì)伍中形成危險(xiǎn)的攀比效應(yīng)和不公平感,，助長(zhǎng)權(quán)力尋租和“三亂”現(xiàn)象。