本文摘自《鹽業(yè)史研究》2007年第4期 作者：張榮生
一,、古代鹽政
中國鹽業(yè)源遠(yuǎn)流長。遠(yuǎn)古時代,，政事簡易,，國用不繁。鹽與百物同等,，官不統(tǒng)制,，任民自由產(chǎn)制運(yùn)銷。夏,、商,、周三代,，始在產(chǎn)地設(shè)虞衡之官,，掌其政令，加以管理,，許民以時采制,。周代并設(shè)太宰，掌諸侯邦國之貢賦,。諸侯歲有常貢,，各以其地土特之產(chǎn)貢于王室，而鹽為貢物之一,。史籍雖記周有“鹽人”之設(shè),，“掌鹽筴之政令，以供百官之鹽”,；考其職掌,，大概不過分管諸侯貢鹽之事,，故此時尚無專門鹽政。
春秋時期,，管仲在齊國為相,，適應(yīng)諸侯爭霸需要，致力于富國強(qiáng)兵,。于是興鹽鐵之利,，推行“官山海”政策,，規(guī)定鹽資源屬國家所有,，國家對食鹽的生產(chǎn)買賣加以管理，開中國鹽政之始,。其法以民制為主,，官制為輔；民制之鹽須交官府盡數(shù)收購,，由官運(yùn)銷,，寓租稅于官府專賣鹽價之中，因其產(chǎn)鹽于官制之外復(fù)有民制,，鹽史學(xué)者稱為“部分專賣制”,。齊國由是富強(qiáng)，稱霸諸侯,。所作《管子·海王篇》,，為百代論述鹽政之祖。
秦國自商鞅變法,，獎勵耕戰(zhàn),，發(fā)展生產(chǎn)，民得專川澤之利,，管山林之饒,，自由開采售賣食鹽，官府從而征稅,。沿至始皇,，一統(tǒng)天下，鹽制未改,。惟征稅過重,，鹽價昂貴。史載,，秦時鹽利二十倍于古,，鹽商富累巨萬，人食貴鹽，小民貧困,。
西漢初年,，因循秦制未改，允許私人經(jīng)營鹽業(yè),，國家征稅,，稅入歸主管皇室財政的少府；但諸侯王國以經(jīng)營鹽業(yè)自富,，收入不歸中央,。武帝時，內(nèi)修法度,，外拓邊疆,，連年用兵，國庫大空,。而鹽商財累萬金,，不助國家之急，黎民重困,。元狩四年(前119)采用御史大夫張湯建議,，籠羅天下鹽鐵之利歸官，排富商,、鋤豪強(qiáng),。以齊地大鹽商東郭咸陽和南陽大冶商孔僅為大農(nóng)丞，領(lǐng)鹽鐵事,；并采納其建議,，派他們乘傳車舉行天下鹽鐵，在各地設(shè)置國家的鹽鐵機(jī)構(gòu),，任命從前以經(jīng)營鹽鐵致富的人為吏,；將原由豪富占有的產(chǎn)鹽灘灶收歸國家，由官府直接組織鹽業(yè)的生產(chǎn),、轉(zhuǎn)輸與銷售,，并不借手商販。其制鹽法,，由官府置備煮鹽器具,，雇民煮鹽,，給以工費(fèi),；其賣鹽法，設(shè)鹽吏坐列市肆,，販物求利,。官自煮鹽，官自賣鹽,，產(chǎn),、運(yùn),、銷三項完全官營，鹽史學(xué)者稱為“全部專賣制”,。于是國庫充實(shí),，民不益賦而天下用饒。
漢昭帝始元六年(前81),，詔令各地推選賢良,、文學(xué)之士，問以民所疾苦,，皆答:“愿罷鹽鐵官營,，毋與天下爭利?！庇反蠓蛏：胙蛴枰苑瘩g,，認(rèn)為鹽鐵官營為國家大業(yè)、安邊足用之本,，不可廢止,。雙方反復(fù)辯論，事見桓寬所著《鹽鐵論》,。結(jié)果昭帝依桑弘羊議,，仍行專賣。自此以后,，歷宣,、元、成,、哀,、平五帝，世代相承,，未之更改,。其間惟于元帝初元五年(前44)一度因天下災(zāi)饑而罷鹽鐵官，不久于永光二年(前42)又因用度不足恢復(fù)官營,。綜計自武帝元狩四年(前119)起,，至平帝元始五年(公元5年)止，鹽業(yè)實(shí)行全部專賣制凡125年,。王莽篡漢后,，命縣官售鹽，仍行專賣制不變,。
東漢初,，光武帝為鞏固重新建立的漢家政權(quán)，實(shí)行減輕賦稅政策，廢除西漢以來推行的食鹽專賣法,，罷私煮之禁,，任民制鹽，自由販運(yùn),，而于產(chǎn)鹽較多的郡縣設(shè)置鹽官,，征收鹽稅。因其產(chǎn)制運(yùn)銷皆任民營,，官征其稅,，鹽史學(xué)者稱之為“就場征稅制”。明帝,、章帝年間,，因軍費(fèi)增加，國用不足,，一度依尚書張林的建議,，采用西漢武帝辦法，實(shí)行官自煮鹽,、官自賣鹽,，產(chǎn)銷全部官營。和帝即位,，即行廢止,。詔令郡國罷鹽鐵之禁，縱民煮鹽,，人稅官府,，一如明帝以前舊制。嗣后自和帝永元元年(89)起,，至獻(xiàn)帝建安三年(198)止,，凡109年，均行征稅制,。
東漢末年,，天下大亂，群雄逐鹿,。魏,、蜀、吳三國鼎立,，爭奪天下,。為適應(yīng)戰(zhàn)爭需要，三國官府對鹽業(yè)管理均仿效漢武帝舊法,，實(shí)行全部專賣制,，設(shè)司鹽校尉等官主管鹽政，籠取鹽利,，供給軍需國用,。西晉統(tǒng)一中國后，承曹魏舊制,，實(shí)行全部專賣制,，設(shè)司鹽各官管理鹽務(wù)，禁民私煮鹽,。晉元帝遷都江南,，中國由此分為南北兩半。南朝自東晉開始對鹽業(yè)實(shí)行征稅制,，歷宋,、齊、梁,、陳四朝,，相沿未改；北朝自北魏至北周,，歷朝鹽政制度興廢不常,，時行征稅，時行專賣,，而以征稅制為主,。
公元581年隋文帝即位，致力統(tǒng)一中國,。不久南北朝局面結(jié)束,，海內(nèi)重歸一統(tǒng)。文帝為安定黎民,，躬行節(jié)儉,，輕徭薄賦，與民休息,。開皇三年(583)除禁榷,，通鹽池、鹽井之利與百姓共之,，既不行官賣,，又免征鹽稅，實(shí)行無稅制,。大業(yè)元年(605)煬帝即位,，漸趨奢華，內(nèi)興工役,，外事征伐,，用度大增,，遂乃橫賦暴斂，然尚未及于鹽利,。自隋開皇三年起直至唐開元初年止,，前后130余年間相沿未改，是為中國鹽業(yè)無專稅時期,。
自遠(yuǎn)古直至唐代開元年間以前,，中國鹽政時而采征稅制，時而取專賣制,，時而行無稅制,，大抵因時而異,，因地而殊,，并無統(tǒng)一制度，尚處于鹽政制度逐步建立的時期,。自唐代開元年間以后,，隨著國家機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，財政開支的增加,，歷代中央政府完全確立了食鹽的專賣制度,，并使之日趨完備。南通實(shí)業(yè)家張謇著《張季子說鹽》時,，對此曾有論斷:“鹽法公私廣狹之義,，以唐為大界:唐以前公諸民，主廣義,；唐以后私諸官,，主狹義”，指出了中國鹽政在唐代前后的這一區(qū)別,。
唐開元年間,，財用不足，玄宗采納左拾遺劉彤建議,，派御史中丞與諸道按察使檢校海內(nèi)鹽鐵之課,，逐步恢復(fù)征收鹽稅。開元十年(722)敕令諸州所造鹽鐵按年征收官課,，由本州刺史上佐一人負(fù)責(zé)檢校,，依令式收稅。自此正式恢復(fù)食鹽征稅制,。天寶十四年(755)安史之亂爆發(fā),，兩京陷落，民物耗竭,，唐王朝財政陷入困境,。肅宗即位后,，為供給平叛所需軍費(fèi)，采納北?？や浭聟④姷谖彗ㄗh,，實(shí)行鹽鐵官營。于是任命第五琦為鹽鐵使,，籠取鹽利,。乾元元年(758),，第五琦始立榷鹽法,，實(shí)行民制、官收,、官運(yùn),、官銷的鹽政制度。具體辦法為:凡新舊鹽民,，皆登記造冊,，編入亭戶戶籍，隸鹽鐵使,，免其雜徭,，專事煮鹽納官，盜煮私販者論以法,；于山海井灶出鹽之地設(shè)置鹽政機(jī)構(gòu)(小者為亭,，中者為場，大者為監(jiān)),，收榷其鹽,，置吏出糶。產(chǎn)制由民,，收,、運(yùn)、銷歸官,，于是民不加賦而國用以饒,。寶應(yīng)元年(762)，劉晏接替第五琦任鹽鐵使,，再變鹽法,，將第五琦鹽法中的官運(yùn)官銷改為商運(yùn)商銷,。又創(chuàng)設(shè)鹽商特殊戶籍,，隸鹽鐵使，允許子父相承,，世代為業(yè),。鹽仍由民制,，仍由官收；官收之后,，將鹽稅加入賣價(寓稅于價)后轉(zhuǎn)售商人,；商人于繳價領(lǐng)鹽之后，得以自由運(yùn)銷,，所過州縣不再征稅(遠(yuǎn)鄉(xiāng)僻壤商人罕到之地，官設(shè)“常平鹽”以濟(jì)其缺),。即民制,、官收、官賣,、商運(yùn)、商銷五大綱領(lǐng),，鹽史學(xué)者稱為“就場專賣制”,。為確保此制施行,，從淮北起,，在既有亭、場,、監(jiān)之外,，另于各地列置巡院，緝捕私鹽,。實(shí)行此制后,，既改善人民食鹽供應(yīng),，又大幅度增加國家鹽利收入,。至大歷末年(779)，鹽利收人已居天下賦稅之半,。穆宗時(820—823)戶部侍郎張平叔議榷鹽法弊,，奏請官自賣鹽,，認(rèn)為可以富國,；詔公卿議其可否。中書舍人韋處厚,、兵部侍郎韓愈逐條駁詰之,，以為不可。韓愈認(rèn)為:“國家榷鹽糶于商人,，商人納榷糶于百姓,，則是天下百姓無貧富貴賤皆已輸錢于官矣,，不必與國家交手付錢然后為輸錢于官也?！苯Y(jié)果穆宗未采納張平叔建議,，繼續(xù)實(shí)行榷鹽法。
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作者：
張榮生
編輯：
石立
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