本文摘自《鹽業(yè)史研究》2007年第4期 作者：張榮生
一、古代鹽政
中國鹽業(yè)源遠(yuǎn)流長,。遠(yuǎn)古時(shí)代,，政事簡易,，國用不繁。鹽與百物同等,，官不統(tǒng)制，任民自由產(chǎn)制運(yùn)銷,。夏、商,、周三代,，始在產(chǎn)地設(shè)虞衡之官，掌其政令,，加以管理,，許民以時(shí)采制。周代并設(shè)太宰,，掌諸侯邦國之貢賦,。諸侯歲有常貢，各以其地土特之產(chǎn)貢于王室,，而鹽為貢物之一,。史籍雖記周有“鹽人”之設(shè),，“掌鹽筴之政令，以供百官之鹽”,；考其職掌,，大概不過分管諸侯貢鹽之事,，故此時(shí)尚無專門鹽政,。
春秋時(shí)期，管仲在齊國為相,，適應(yīng)諸侯爭霸需要,，致力于富國強(qiáng)兵。于是興鹽鐵之利,，推行“官山?！闭撸?guī)定鹽資源屬國家所有,，國家對(duì)食鹽的生產(chǎn)買賣加以管理,，開中國鹽政之始,。其法以民制為主，官制為輔,；民制之鹽須交官府盡數(shù)收購,，由官運(yùn)銷，寓租稅于官府專賣鹽價(jià)之中,，因其產(chǎn)鹽于官制之外復(fù)有民制,，鹽史學(xué)者稱為“部分專賣制”。齊國由是富強(qiáng),，稱霸諸侯,。所作《管子·海王篇》,，為百代論述鹽政之祖,。
秦國自商鞅變法，獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn),，發(fā)展生產(chǎn),，民得專川澤之利，管山林之饒,，自由開采售賣食鹽,，官府從而征稅。沿至始皇,，一統(tǒng)天下,，鹽制未改。惟征稅過重,，鹽價(jià)昂貴,。史載，秦時(shí)鹽利二十倍于古，鹽商富累巨萬,，人食貴鹽,，小民貧困。
西漢初年,，因循秦制未改,，允許私人經(jīng)營鹽業(yè)，國家征稅,，稅入歸主管皇室財(cái)政的少府,；但諸侯王國以經(jīng)營鹽業(yè)自富,，收入不歸中央,。武帝時(shí),，內(nèi)修法度，外拓邊疆,，連年用兵,，國庫大空,。而鹽商財(cái)累萬金,，不助國家之急,，黎民重困。元狩四年(前119)采用御史大夫張湯建議,，籠羅天下鹽鐵之利歸官,，排富商、鋤豪強(qiáng),。以齊地大鹽商?hào)|郭咸陽和南陽大冶商孔僅為大農(nóng)丞,，領(lǐng)鹽鐵事；并采納其建議,，派他們乘傳車舉行天下鹽鐵,，在各地設(shè)置國家的鹽鐵機(jī)構(gòu)，任命從前以經(jīng)營鹽鐵致富的人為吏,；將原由豪富占有的產(chǎn)鹽灘灶收歸國家,，由官府直接組織鹽業(yè)的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)輸與銷售,，并不借手商販,。其制鹽法，由官府置備煮鹽器具,，雇民煮鹽,，給以工費(fèi)；其賣鹽法,，設(shè)鹽吏坐列市肆,，販物求利。官自煮鹽,，官自賣鹽,，產(chǎn)、運(yùn),、銷三項(xiàng)完全官營,，鹽史學(xué)者稱為“全部專賣制”。于是國庫充實(shí),，民不益賦而天下用饒,。
漢昭帝始元六年(前81),，詔令各地推選賢良,、文學(xué)之士，問以民所疾苦,，皆答:“愿罷鹽鐵官營,，毋與天下爭利?！庇反蠓蛏：胙蛴枰苑瘩g,，認(rèn)為鹽鐵官營為國家大業(yè),、安邊足用之本，不可廢止,。雙方反復(fù)辯論,，事見桓寬所著《鹽鐵論》。結(jié)果昭帝依桑弘羊議,，仍行專賣,。自此以后，歷宣,、元,、成、哀,、平五帝,，世代相承，未之更改,。其間惟于元帝初元五年(前44)一度因天下災(zāi)饑而罷鹽鐵官,，不久于永光二年(前42)又因用度不足恢復(fù)官營。綜計(jì)自武帝元狩四年(前119)起,，至平帝元始五年(公元5年)止,，鹽業(yè)實(shí)行全部專賣制凡125年。王莽篡漢后,，命縣官售鹽,，仍行專賣制不變。
東漢初,，光武帝為鞏固重新建立的漢家政權(quán),，實(shí)行減輕賦稅政策，廢除西漢以來推行的食鹽專賣法,，罷私煮之禁,，任民制鹽，自由販運(yùn),，而于產(chǎn)鹽較多的郡縣設(shè)置鹽官,，征收鹽稅。因其產(chǎn)制運(yùn)銷皆任民營,，官征其稅,，鹽史學(xué)者稱之為“就場征稅制”。明帝,、章帝年間,，因軍費(fèi)增加，國用不足,，一度依尚書張林的建議,，采用西漢武帝辦法,，實(shí)行官自煮鹽、官自賣鹽,，產(chǎn)銷全部官營,。和帝即位，即行廢止,。詔令郡國罷鹽鐵之禁,，縱民煮鹽，人稅官府,，一如明帝以前舊制,。嗣后自和帝永元元年(89)起，至獻(xiàn)帝建安三年(198)止,，凡109年,，均行征稅制。
東漢末年,，天下大亂,，群雄逐鹿。魏,、蜀,、吳三國鼎立，爭奪天下,。為適應(yīng)戰(zhàn)爭需要,，三國官府對(duì)鹽業(yè)管理均仿效漢武帝舊法，實(shí)行全部專賣制,，設(shè)司鹽校尉等官主管鹽政,，籠取鹽利，供給軍需國用,。西晉統(tǒng)一中國后,，承曹魏舊制，實(shí)行全部專賣制,，設(shè)司鹽各官管理鹽務(wù),，禁民私煮鹽。晉元帝遷都江南,，中國由此分為南北兩半,。南朝自東晉開始對(duì)鹽業(yè)實(shí)行征稅制，歷宋,、齊,、梁、陳四朝,，相沿未改,；北朝自北魏至北周，歷朝鹽政制度興廢不常,，時(shí)行征稅,，時(shí)行專賣，而以征稅制為主,。
公元581年隋文帝即位,，致力統(tǒng)一中國。不久南北朝局面結(jié)束,，海內(nèi)重歸一統(tǒng),。文帝為安定黎民，躬行節(jié)儉,，輕徭薄賦,，與民休息。開皇三年(583)除禁榷,，通鹽池,、鹽井之利與百姓共之，既不行官賣,，又免征鹽稅,，實(shí)行無稅制。大業(yè)元年(605)煬帝即位,，漸趨奢華,，內(nèi)興工役，外事征伐,，用度大增,，遂乃橫賦暴斂，然尚未及于鹽利,。自隋開皇三年起直至唐開元初年止,，前后130余年間相沿未改，是為中國鹽業(yè)無專稅時(shí)期,。
自遠(yuǎn)古直至唐代開元年間以前,，中國鹽政時(shí)而采征稅制，時(shí)而取專賣制,，時(shí)而行無稅制,，大抵因時(shí)而異，因地而殊,，并無統(tǒng)一制度,，尚處于鹽政制度逐步建立的時(shí)期。自唐代開元年間以后,，隨著國家機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大,，財(cái)政開支的增加,，歷代中央政府完全確立了食鹽的專賣制度，并使之日趨完備,。南通實(shí)業(yè)家張謇著《張季子說鹽》時(shí),，對(duì)此曾有論斷:“鹽法公私廣狹之義，以唐為大界:唐以前公諸民,，主廣義,；唐以后私諸官，主狹義”,，指出了中國鹽政在唐代前后的這一區(qū)別,。
唐開元年間，財(cái)用不足,，玄宗采納左拾遺劉彤建議,，派御史中丞與諸道按察使檢校海內(nèi)鹽鐵之課，逐步恢復(fù)征收鹽稅,。開元十年(722)敕令諸州所造鹽鐵按年征收官課,，由本州刺史上佐一人負(fù)責(zé)檢校，依令式收稅,。自此正式恢復(fù)食鹽征稅制,。天寶十四年(755)安史之亂爆發(fā)，兩京陷落,，民物耗竭,，唐王朝財(cái)政陷入困境。肅宗即位后,，為供給平叛所需軍費(fèi),，采納北海郡錄事參軍第五琦建議,，實(shí)行鹽鐵官營,。于是任命第五琦為鹽鐵使，籠取鹽利,。乾元元年(758),，第五琦始立榷鹽法，實(shí)行民制,、官收,、官運(yùn)、官銷的鹽政制度,。具體辦法為:凡新舊鹽民,，皆登記造冊(cè)，編入亭戶戶籍，隸鹽鐵使,，免其雜徭,，專事煮鹽納官，盜煮私販者論以法,；于山海井灶出鹽之地設(shè)置鹽政機(jī)構(gòu)(小者為亭,，中者為場,，大者為監(jiān)),，收榷其鹽，置吏出糶,。產(chǎn)制由民,，收、運(yùn),、銷歸官,，于是民不加賦而國用以饒。寶應(yīng)元年(762),，劉晏接替第五琦任鹽鐵使,，再變鹽法，將第五琦鹽法中的官運(yùn)官銷改為商運(yùn)商銷,。又創(chuàng)設(shè)鹽商特殊戶籍,，隸鹽鐵使，允許子父相承,，世代為業(yè),。鹽仍由民制，仍由官收,；官收之后,，將鹽稅加入賣價(jià)(寓稅于價(jià))后轉(zhuǎn)售商人；商人于繳價(jià)領(lǐng)鹽之后,，得以自由運(yùn)銷,，所過州縣不再征稅(遠(yuǎn)鄉(xiāng)僻壤商人罕到之地，官設(shè)“常平鹽”以濟(jì)其缺),。即民制,、官收、官賣,、商運(yùn),、商銷五大綱領(lǐng)，鹽史學(xué)者稱為“就場專賣制”,。為確保此制施行,，從淮北起，在既有亭、場,、監(jiān)之外,，另于各地列置巡院，緝捕私鹽,。實(shí)行此制后,，既改善人民食鹽供應(yīng)，又大幅度增加國家鹽利收入,。至大歷末年(779),，鹽利收人已居天下賦稅之半。穆宗時(shí)(820—823)戶部侍郎張平叔議榷鹽法弊,，奏請(qǐng)官自賣鹽,，認(rèn)為可以富國；詔公卿議其可否,。中書舍人韋處厚,、兵部侍郎韓愈逐條駁詰之，以為不可,。韓愈認(rèn)為:“國家榷鹽糶于商人,，商人納榷糶于百姓，則是天下百姓無貧富貴賤皆已輸錢于官矣,，不必與國家交手付錢然后為輸錢于官也,。”結(jié)果穆宗未采納張平叔建議,，繼續(xù)實(shí)行榷鹽法,。
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作者：
張榮生
編輯：
石立
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