三,、現(xiàn)代鹽政
1949年中華人民共和國成立,，鹽業(yè)的管理開始納入社會主義計劃經(jīng)濟(jì)軌道。國家通過沒收官僚資本所占有的鹽田為國營鹽場,，引導(dǎo)個體鹽民實行集體化生產(chǎn),，對私營鹽商進(jìn)行社會主義改造等步驟，逐步建立起社會主義鹽業(yè)的基礎(chǔ),。中國鹽政從此進(jìn)入新的發(fā)展時期,。
1949年12月，中央為統(tǒng)一全國鹽政,，召開全國鹽務(wù)會議,，確定了生產(chǎn)、運(yùn)銷,、稅收,、緝私等方面大政方針，旋于1950年初由政務(wù)院頒布《中央關(guān)于全國鹽務(wù)工作的決定》,。關(guān)于鹽務(wù)機(jī)構(gòu),，規(guī)定全國采取五級制，中央財政部設(shè)鹽務(wù)總局,，各大區(qū)設(shè)區(qū)鹽務(wù)管理局,，其下設(shè)直屬或區(qū)屬鹽務(wù)管理局．又其下設(shè)鹽場管理處或分場場務(wù)所。關(guān)于鹽務(wù)分工,，規(guī)定采取生產(chǎn)歸工業(yè),，運(yùn)銷歸貿(mào)易，稅收歸財政的大分工制,，達(dá)到分工嚴(yán),、責(zé)任專，以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)要求,；第一步先采取產(chǎn)稅統(tǒng)一與運(yùn)銷分開方針,，規(guī)定運(yùn)銷工作統(tǒng)一由貿(mào)易部門指定其各級鹽業(yè)公司負(fù)責(zé),，生產(chǎn)、稅收,、緝私由財政部門的各級鹽務(wù)管理局負(fù)責(zé),。秦漢以來相沿二千余年自成體系的鹽政從此由統(tǒng)一走向分管。關(guān)于制鹽,，規(guī)定采取公私兼制,、按銷定產(chǎn)、提高質(zhì)量,、增加產(chǎn)量,、減低成本方針；凡產(chǎn)鹽集中,、便于管理,、成本低質(zhì)量高而又運(yùn)輸便利的鹽場，則加以恢復(fù)與發(fā)展,；凡無發(fā)展前途,，但為當(dāng)?shù)孛袷乘枰}工又不易立即轉(zhuǎn)業(yè)的鹽場,，均暫維持現(xiàn)狀,；凡條件很差，對民食無大關(guān)系,，鹽工又易于轉(zhuǎn)業(yè)的鹽場,，則逐漸減產(chǎn)以至最后裁廢。關(guān)于運(yùn)銷,，規(guī)定全國劃分七大銷區(qū),，采取公私兼運(yùn)兼銷方針，凡產(chǎn)銷分開的地區(qū),，運(yùn)銷由鹽業(yè)公司負(fù)責(zé),。關(guān)于稅收，規(guī)定采取“提高稅額”與“稅不重征”方針,，各區(qū)稅額統(tǒng)一由中央確定,，征收時“從量核定，就場征收”,。關(guān)于緝私,，規(guī)定基本上依靠組織群眾緝私，適當(dāng)擴(kuò)大緝私武裝(人民鹽警隊),，使產(chǎn)區(qū)緝私與銷區(qū)緝私相結(jié)合,，并配合其他緝私，以收互助之效,。歸結(jié)以上各項,，宗旨在“民無鹽荒,，稅無私漏”?！吨醒腙P(guān)于全國鹽務(wù)工作的決定》在建國初期發(fā)揮了新中國鹽政基本法作用,。
1951年1月政務(wù)院財經(jīng)委公布《私鹽查緝處理暫行辦法》，鹽務(wù)緝私工作進(jìn)入法制軌道,。1952年鹽務(wù)總局由財政部劃屬輕工業(yè)部,，標(biāo)志著鹽業(yè)管理從財政稅收為主向發(fā)展生產(chǎn)為主的歷史性轉(zhuǎn)變,。1953年各地鹽警部隊奉命撤銷建制,，劃歸公安部隊。1954年中央財經(jīng)委決定鹽業(yè)實行產(chǎn)銷合一,，國家與省兩級鹽業(yè)公司并入鹽務(wù)局,，加強(qiáng)全國鹽業(yè)產(chǎn)銷集中統(tǒng)一管理。1956年全國鹽務(wù)歸屬食品工業(yè)部,。1957年國務(wù)院第33號令將鹽列入中央集中管理的38種大宗商品,。1958年鹽業(yè)復(fù)歸輕工業(yè)部。是年起中央機(jī)關(guān)精簡機(jī)構(gòu),，權(quán)力下放,，50年代初建立起來的鹽政體制逐漸瓦解。于時鹽業(yè)生產(chǎn)由地方工業(yè)部門管理,，鹽斤運(yùn)銷由地方商業(yè)部門兼辦,，鹽稅征收由地方財政部門負(fù)責(zé)，鹽政的獨立性完全喪失,。由于價格體系不合理,，造成銷鹽部門盈利，產(chǎn)鹽部門虧損,，而又互不通融,，制約了鹽業(yè)生產(chǎn)健康發(fā)展。
1964年秋中央決定試辦工業(yè)托拉斯,，鹽業(yè)為其中一部門,。1965年工商合一、產(chǎn)銷統(tǒng)管的中國鹽業(yè)公司各級機(jī)構(gòu)相繼成立,，重建相對獨立的鹽政體制,。鹽的生產(chǎn)、運(yùn)銷因得到專業(yè)化的組織和管理,，呈現(xiàn)生機(jī)勃勃發(fā)展勢頭,。但為時不久，鹽業(yè)托拉斯在“文革”中遭受批判而取消,，鹽業(yè)管理恢復(fù)到以前由地方管理狀態(tài),，鹽政獨立性再度喪失,。于是銷盈產(chǎn)虧之弊愈甚，鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)因投入無源,，導(dǎo)致技術(shù)改造難以進(jìn)行,，職工生活難以改善，企業(yè)缺乏發(fā)展后勁,?！拔母铩苯Y(jié)束后，海內(nèi)鹽務(wù)界有識之士要求恢復(fù)鹽業(yè)專業(yè)化管理的呼聲再起,。于是在80年代初,，產(chǎn)銷合一、工商統(tǒng)管的各級鹽業(yè)公司再度恢復(fù)建立,。嗣又在此基礎(chǔ)上逐步建立健全各級鹽務(wù)行政機(jī)構(gòu),。中國鹽政從此進(jìn)入相對穩(wěn)定的發(fā)展時期。
80年代,，全國鹽務(wù)歸屬輕工業(yè)部(內(nèi)設(shè)鹽務(wù)總局)統(tǒng)一管理,。1982年國家重申鹽是全國16個大宗商品之一，實行指令性計劃,，由輕工業(yè)部負(fù)責(zé)全國性綜合平衡,，提出分配調(diào)撥計劃草案報全國計劃會議確定后，由國家計委下達(dá)執(zhí)行,。在改革開放,、健全法制、依法治國背景下,，國務(wù)院于1984年9月發(fā)布《中華人民共和國鹽稅條例》,，對鹽稅征收各環(huán)節(jié)主要原則作出系統(tǒng)規(guī)定。翌年7月財政部發(fā)布《鹽稅稽征管理試行辦法》,，對鹽稅征納各環(huán)節(jié)做出更加全面具體規(guī)定,。1986年國家決定，明年起,，食鹽的生產(chǎn),、分配、銷售實行指令性計劃,，工農(nóng)牧漁用鹽實行指導(dǎo)性計劃,。1987年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，撤銷鹽務(wù)總局,，由中國鹽業(yè)總公司,、中國鹽業(yè)協(xié)會繼行職權(quán)。期間，為幫助鹽業(yè)企業(yè)克服困難,，國家相繼采取減稅,、提價(出場價)，鹽業(yè)貸款實行低利率,，建立鹽業(yè)發(fā)展基金用于重點技術(shù)改造項目等措施,，扶持鹽業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。
1990年3月2日,，國務(wù)院第51號令發(fā)布施行《鹽業(yè)管理條例》,，有總則、資源開發(fā),、鹽場保護(hù),、生產(chǎn)管理、運(yùn)銷管理,、法律責(zé)任,、附則等7章33條,?！犊倓t》規(guī)定:鹽資源屬于國家所有，由國家有計劃地開發(fā)利用,；國家鼓勵發(fā)展鹽業(yè)生產(chǎn),，對鹽的生產(chǎn)經(jīng)營實行計劃管理；輕工業(yè)部是國務(wù)院的鹽業(yè)行政主管部門,，主管全國鹽業(yè)工作,。關(guān)于鹽資源開發(fā)，規(guī)定由國家實行統(tǒng)籌規(guī)劃,，合理布局,，有計劃地開發(fā)；開辦制鹽企業(yè),，須經(jīng)省級鹽業(yè)行政主管部門審查同意,，報省級政府批準(zhǔn)，并向當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照,，私營企業(yè)和個人不得開發(fā)鹽資源。關(guān)于鹽業(yè)生產(chǎn)．規(guī)定制鹽企業(yè)須按國家計劃組織生產(chǎn),，提高技術(shù)水平，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督,，不符合國家質(zhì)量和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的鹽不得出場。關(guān)于鹽的運(yùn)銷,，規(guī)定食用鹽、國家儲備鹽和指令性計劃工業(yè)用鹽,，由輕工業(yè)部按國家計劃統(tǒng)一分配調(diào)撥,；鹽批發(fā)業(yè)務(wù)由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營；食鹽零售業(yè)務(wù)由商業(yè)行政主管部門指定的商業(yè),、糧食企業(yè)和供銷合作社零售單位負(fù)責(zé)，需委托個體工商戶,、代購代銷店代銷食鹽的由縣級商業(yè)行政主管部門批準(zhǔn),，各零售單位必須把食鹽列為必備商品，保持合理庫存,，不得脫銷；又規(guī)定運(yùn)輸部門必須把鹽列為重要運(yùn)輸物資,，對食用鹽和指令性計劃工業(yè)用鹽給予重點保證；為確保食鹽長久正常供應(yīng),，規(guī)定海鹽產(chǎn)區(qū)建立以豐補(bǔ)歉的平衡鹽儲備制度,，鹽銷區(qū)建立食用鹽國家儲備制度。為加強(qiáng)鹽政執(zhí)法,，1991年6月輕工業(yè)部發(fā)布《鹽業(yè)行政執(zhí)法辦法》,，對鹽業(yè)違法案件的查處程序作出具體規(guī)定。
1992年國務(wù)院機(jī)構(gòu)深化改革,，撤銷輕工業(yè)部，由中國輕工總會繼行職權(quán),。1993年10月針對鹽行業(yè)生產(chǎn)盲目發(fā)展、產(chǎn)銷失衡,、流通領(lǐng)域混亂,，中國鹽業(yè)協(xié)會制發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鹽行業(yè)管理的若干規(guī)定》,，提出加強(qiáng)宏觀調(diào)控、強(qiáng)化行業(yè)自律和鹽政管理10條具體措施,。1994年2月針對食鹽市場依然存在的混亂現(xiàn)象,，尤其假冒碘鹽,、偽劣食鹽沖擊市場造成危害的嚴(yán)重狀況,，國務(wù)院國函13號文《關(guān)于進(jìn)一步依法加強(qiáng)鹽業(yè)管理問題的批復(fù)》規(guī)定:在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,，對鹽業(yè)產(chǎn)銷必須加強(qiáng)管理,，食鹽由國家專營,，工業(yè)鹽由國家計劃管理,。同時,，國家將食鹽價格作為關(guān)系國計民生的重要商品價格,，列入政府對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控范圍。同年8月，為增強(qiáng)民族體質(zhì),，確保從1997年起全民食用加碘鹽,，到2000年消除碘缺乏病，國務(wù)院第163號令發(fā)布《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》,，對碘鹽的加工、運(yùn)輸,、儲存、供應(yīng)與監(jiān)督管理作出具體規(guī)定,。1995年11月，為鼓勵鹽業(yè)企業(yè)之間展開公平合理競爭,，國家計委、經(jīng)貿(mào)委計價格1872號文聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)鹽供銷和價格管理辦法的通知》,，決定自1996年起將現(xiàn)行工業(yè)鹽的計劃分配制度改為在國家總量計劃指導(dǎo)下的合同訂貨制度,。具體辦法是:由國家輕工總會和化工部每年聯(lián)合組織訂貨會,，鹽堿生產(chǎn)企業(yè)雙方直接見面,，雙向選擇,，簽訂合同,，直接結(jié)算,，同時取消工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度,。國家每年對大額工業(yè)用鹽確定目標(biāo)數(shù)量(約占全部工業(yè)用鹽2／3)，并按“不虧有利”原則制定保護(hù)價(中準(zhǔn)價及允許浮動幅度),，鹽堿雙方在不低于保護(hù)價基礎(chǔ)上協(xié)商確定成交價格,。同時規(guī)定，目標(biāo)總量以外的兩堿工業(yè)用鹽可向小鹽場直接訂貨,，價格由雙方協(xié)商,；不能直達(dá)供貨的小堿廠等零散戶的工業(yè)用鹽和其他工業(yè)用鹽仍由鹽業(yè)公司組織供應(yīng),。以此為標(biāo)志，傳統(tǒng)專營的鹽行業(yè)正式進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)軌道。1996年5月,，為加強(qiáng)食鹽管理,，保障食鹽加碘工作有效實施,，保護(hù)公民身體健康,，國務(wù)院第197號令發(fā)布《食鹽專營辦法》,，決定對食鹽實行專營管理,。規(guī)定:國家對食鹽實行定點生產(chǎn)制度,，非食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)不得生產(chǎn)食鹽，國家對食鹽的分配調(diào)撥實行指令性計劃管理,，并對食鹽的產(chǎn)銷儲運(yùn)作出相應(yīng)規(guī)定,?！掇k法》的頒布,，標(biāo)志著新時期中國食鹽專賣制度的確立。至此,，新中國鹽政法制體系基本健全,。
中國鹽政自春秋時管仲創(chuàng)立“官山海”政策以來,，歷經(jīng)2600余年發(fā)展,，至今仍在繼續(xù)發(fā)展完善中。隨著國家工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展,，鹽稅在國家財政收入中的比重日漸下降,，歷代鹽稅收入居天下財賦之半的狀況有了根本的改變。1994年國家實行稅制改革,，取消鹽稅,，改為分別征收資源稅和增值稅，綿延2000余年最古老的稅種——“鹽稅”的名稱從此成為歷史,。自1990年以來,，伴隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，深化鹽政體制改革,，使鹽與工商百物同等管理的議論又起,。鑒于鹽為國計民生所必需,，不可一日或缺,，其正常供應(yīng)，關(guān)系到社會穩(wěn)定與民心安定,，故中國鹽政的改革如何深化,，并使之有利于國計民生,，鹽務(wù)界內(nèi)外人士均在拭目關(guān)注,。
本文摘自《鹽業(yè)史研究》2007年第4期 作者: 張榮生
參考文獻(xiàn):
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7．[民國]阮毓麒編,、周佛海序《續(xù)中國鹽政實錄》,。
8．宋彩玉等《江蘇鹽業(yè)史略》附錄。
9．南通市檔案館藏建國后鹽務(wù)檔案,。
10．南通市鹽務(wù)管理局存建國后文書檔案。
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作者：
張榮生
編輯：
石立
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