二、近代鹽政
民國肇興,，鹽政初無革新,，因循清末弊政，繼續(xù)實行以專商引岸為基本特征的官督商銷制,。其時軍閥混戰(zhàn),，省自為政，鹽政之混亂較清末為甚,。民國2年(1913),，袁世凱為籌集經(jīng)費消滅南方國民黨勢力，以“善后”為名,，用鹽稅為抵押,，向英、法,、德,、俄、日五國銀行團舉借巨款,。在簽訂的《善后借款合同》中,，竟將鹽務(wù)官制訂入?yún)f(xié)約，規(guī)定在中央政府財政部下分別設(shè)置鹽務(wù)署和稽核總所,。鹽務(wù)署分管產(chǎn)制,、運銷、緝私等鹽務(wù)行政,，所屬機構(gòu)有產(chǎn)區(qū)的鹽運使司,、鹽場場署和銷區(qū)的榷運局；稽核總所負責收稅,、放鹽,，所屬機構(gòu)有產(chǎn)區(qū)的稽核分所和銷區(qū)的稽核處。于是原先統(tǒng)一的鹽政機構(gòu)乃分為行政與稽核兩個互不統(tǒng)屬的平行序列?；藱C關(guān)權(quán)力很大,，條約規(guī)定:稽核總所設(shè)華總辦、洋會辦各一員,，所有發(fā)給引票,、款項收支均需洋會辦簽字才能生效；分所設(shè)華經(jīng)理,、洋協(xié)理各一員,，所有鹽稅征收、稱放鹽斤均需洋協(xié)理簽字同意,；每年所征鹽款必須存入外國銀行團的銀行,，先行扣除當年應(yīng)償外債本息及支付當年鹽務(wù)行政經(jīng)費后，余款(稱“鹽余”)方可撥歸中國政府,，但取用時仍須經(jīng)稽核總所洋會辦簽字同意,。于是中國鹽稅受外國人控制，鹽政主權(quán)喪失殆盡,。16年(1927)6月南京國民政府成立后,，因稽核制度與善后借款合同相關(guān)，損失國權(quán)甚大,，輿論主張取消,，乃令稽核機關(guān)停止行使職權(quán)，暫由鹽務(wù)行政機關(guān)兼理收稅,。18年(1929)因行政機關(guān)收稅無起色,，為增加鹽稅收入，乃改訂稽核章程,，修正損失國權(quán)條文,，全面恢復(fù)稽核機關(guān)職權(quán)，專掌稅收,，不受債約束縛,，外債改由財政部負責償還。于是稅人大增,，成效顯著,。21年(1932)財政部為統(tǒng)一事權(quán)，呈經(jīng)行政院核準,，以鹽務(wù)稽核總所總辦兼任鹽務(wù)署署長,，以各區(qū)稽核分所經(jīng)理兼任鹽運使，將原有鹽務(wù)行政機關(guān)一律裁撤,，所有鹽務(wù)行政及緝私各職概由稽核機關(guān)華員兼理,，洋員依舊專任稽核事務(wù),。于是鹽務(wù)機關(guān)重歸統(tǒng)一，人員精簡,，效率提高,。26年(1937)，復(fù)將鹽務(wù)署與稽核總所一并取消,，于財政部內(nèi)設(shè)鹽政司,，專辦審核事宜；另設(shè)鹽務(wù)總局,，直隸財政部,，專辦執(zhí)行鹽務(wù)事宜；各產(chǎn)區(qū)設(shè)鹽務(wù)管理局,，管理本區(qū)鹽務(wù)行政及產(chǎn),、銷、稅,、警事宜,；各鹽場設(shè)鹽場公署，掌理場產(chǎn)及收稅放鹽事宜,。此后鹽務(wù)機構(gòu)洋員逐漸減少，至1943年不再聘任洋員,。
自民初以來,，海內(nèi)以清光緒狀元、南通實業(yè)家張謇和鹽務(wù)署華顧問,、浙江鹽務(wù)活動家景學鈐為主要代表的鹽務(wù)改革派,，為興利除弊，致力改革中國鹽政,，主張將鹽與工商百物同等管理,，而以廢除專商引岸為旗幟，幾次掀起改革浪潮,，但因鹽商勢力太大,，未有結(jié)果。其時稽核總所洋會辦,、鹽務(wù)署洋顧問,、英國人丁恩，為增收鹽稅,、確保外債償付,，亦贊成中國改革鹽政，實行“就場征稅,，自由貿(mào)易”,，但因全國場產(chǎn)未經(jīng)整理,，遽難實行，轉(zhuǎn)而采取漸進主義,。鹽務(wù)稽核機關(guān),，本為償付外債而置，故其出于增加稅收的直接目的,，積極從事整頓鹽務(wù),，加之機關(guān)新設(shè)，人員素質(zhì)好,，較少沾染舊鹽務(wù)機關(guān)徇私舞弊惡習,，辦理頗有成效。經(jīng)改革派努力,，至民國19年(1930),，雖然專商引岸基本制度依舊存在，但在一些具體制度上刷新鹽政,。產(chǎn)制方面:裁廢草煎鹽場,，擴大灘曬鹽場，實行制鹽特許制度,，凡制鹽者須經(jīng)政府頒發(fā)特許證,；又于場區(qū)設(shè)置鹽坨，實行鹽斤歸坨制度,，以防鹽民漏私,；至于中唐以來實行1100余年的灶籍制度，則自民國改元即已無形消滅,。運銷方面:廢止引斤及先鹽后稅制度,，實行先稅后鹽，按擔納稅放鹽,；開放部分引岸,，允許各商在官定牌價之下減價競售，實行有限制的自由販賣,；減少帆船中轉(zhuǎn)運鹽規(guī)模,，逐步實行用輪船從十二圩運鹽直達銷岸，節(jié)省運費,，減少途耗,。稅收方面:將民初繁雜紛亂達數(shù)百種之多的稅率一律取消，改征統(tǒng)一稅,；后因戰(zhàn)爭頻開,，各省加稅籌餉，稅率又趨參差,，于是酌加歸并:在產(chǎn)區(qū)繳納的場稅及中央附加稅統(tǒng)稱“正稅”,，在銷區(qū)繳納的岸稅及中央附加稅統(tǒng)稱“銷稅”,，各地方加征的附稅統(tǒng)稱“附稅”；又將稅低者逐步提高,，稅高者逐步議減,，以便日后劃一稅率。緝私方面:頒發(fā)《私鹽治罪法》和《緝私條例》,，創(chuàng)設(shè)緝私營隊,，嗣于產(chǎn)區(qū)各場增設(shè)場警，繼改組為稅警,，并進行整編,，淘汰劣員，改良待遇,，推行職位保障制,；又于松江設(shè)稅警官佐教練所，于各區(qū)設(shè)稅警訓(xùn)練所,，將所有士警輪流調(diào)訓(xùn),，使從前占名吃空餉和索賄賣放等積弊為之一掃。實行上述具體鹽務(wù)制度改革,，為最終廢除專商引岸基本制度準備必要條件,。經(jīng)過改革派堅韌努力，民國20年(1931)5月30日,，國民政府公布新《鹽法》,。《鹽法》計有總則,、場產(chǎn)、倉坨,、場價,、征稅、鹽務(wù)機關(guān),、附則等7章39條,。開宗明義第一章規(guī)定鹽務(wù)大政方針是:“鹽就場征稅，任人民自由買賣,，無論何人,，不得壟斷?！标P(guān)于產(chǎn)鹽,，規(guī)定鹽非經(jīng)政府許可不得采制；關(guān)于倉儲,，規(guī)定制鹽人制成之鹽應(yīng)悉數(shù)存儲于政府所建倉坨,，而未經(jīng)質(zhì)檢之鹽亦不得存坨,；關(guān)于場價，規(guī)定凡由倉坨出售之鹽價,，由場長召集全體制鹽人之代表,，按鹽質(zhì)之等次及供求狀況議定，并公告之,；關(guān)于運銷,，規(guī)定凡向鹽場買鹽，應(yīng)先行納稅,，憑完稅憑單向倉坨買鹽,，稱放出場；關(guān)于稅率,，規(guī)定食鹽稅每一百公斤一律征國幣5元,，不得重征或附加，工農(nóng)業(yè)用鹽免稅,，漁業(yè)用鹽減稅,；關(guān)于緝私，規(guī)定于產(chǎn)鹽場區(qū)劃定稽查線,，配備水陸場警,、稽查鹽之出入，并保衛(wèi)鹽場倉坨,。在“附則”中明確規(guī)定:“自本法施行之日起,，所有基于引商、包商,、官運官銷及其他類似制度之一切法令一律廢止,。”
《鹽法》是中國有史以來第一部對鹽的產(chǎn)制,、運銷,、征稅、緝私等行為進行全面規(guī)范的鹽政專門法律,。它的公布,，在當時發(fā)生重大影響，被稱為“《約法》外第一事”,，“民國史上的大事件”,，標志著中國近代鹽政制度的成熟。遺憾的是:由于國民政府同舊鹽商之間有著千絲萬縷聯(lián)系,，特別是18年(1929)國民政府為取得軍費和償還外債,，接受了舊鹽商的“驗票”請求，在獲取巨額驗費后,，發(fā)給舊鹽商“查驗引照憑證”,，已經(jīng)允諾讓他們“永遠照舊環(huán)運”,；因此，新《鹽法》雖然公諸報端,，卻遲遲未能施行,，遂成一紙空文，使專商引岸的舊鹽政制度得以繼續(xù)茍延殘喘,。
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作者：
張榮生
編輯：
石立
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