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二,、近代鹽政

民國(guó)肇興，鹽政初無革新,，因循清末弊政，繼續(xù)實(shí)行以專商引岸為基本特征的官督商銷制,。其時(shí)軍閥混戰(zhàn),，省自為政，鹽政之混亂較清末為甚,。民國(guó)2年(1913),，袁世凱為籌集經(jīng)費(fèi)消滅南方國(guó)民黨勢(shì)力，以“善后”為名,，用鹽稅為抵押,，向英、法,、德,、俄,、日五國(guó)銀行團(tuán)舉借巨款。在簽訂的《善后借款合同》中,，竟將鹽務(wù)官制訂入?yún)f(xié)約,，規(guī)定在中央政府財(cái)政部下分別設(shè)置鹽務(wù)署和稽核總所。鹽務(wù)署分管產(chǎn)制,、運(yùn)銷,、緝私等鹽務(wù)行政，所屬機(jī)構(gòu)有產(chǎn)區(qū)的鹽運(yùn)使司,、鹽場(chǎng)場(chǎng)署和銷區(qū)的榷運(yùn)局,；稽核總所負(fù)責(zé)收稅、放鹽,，所屬機(jī)構(gòu)有產(chǎn)區(qū)的稽核分所和銷區(qū)的稽核處,。于是原先統(tǒng)一的鹽政機(jī)構(gòu)乃分為行政與稽核兩個(gè)互不統(tǒng)屬的平行序列?；藱C(jī)關(guān)權(quán)力很大,，條約規(guī)定:稽核總所設(shè)華總辦、洋會(huì)辦各一員,，所有發(fā)給引票,、款項(xiàng)收支均需洋會(huì)辦簽字才能生效；分所設(shè)華經(jīng)理,、洋協(xié)理各一員,，所有鹽稅征收、稱放鹽斤均需洋協(xié)理簽字同意,；每年所征鹽款必須存入外國(guó)銀行團(tuán)的銀行,，先行扣除當(dāng)年應(yīng)償外債本息及支付當(dāng)年鹽務(wù)行政經(jīng)費(fèi)后，余款(稱“鹽余”)方可撥歸中國(guó)政府,，但取用時(shí)仍須經(jīng)稽核總所洋會(huì)辦簽字同意,。于是中國(guó)鹽稅受外國(guó)人控制，鹽政主權(quán)喪失殆盡,。16年(1927)6月南京國(guó)民政府成立后,，因稽核制度與善后借款合同相關(guān)，損失國(guó)權(quán)甚大,，輿論主張取消,，乃令稽核機(jī)關(guān)停止行使職權(quán)，暫由鹽務(wù)行政機(jī)關(guān)兼理收稅,。18年(1929)因行政機(jī)關(guān)收稅無起色,，為增加鹽稅收入，乃改訂稽核章程，修正損失國(guó)權(quán)條文,，全面恢復(fù)稽核機(jī)關(guān)職權(quán),，專掌稅收，不受債約束縛,，外債改由財(cái)政部負(fù)責(zé)償還,。于是稅人大增，成效顯著,。21年(1932)財(cái)政部為統(tǒng)一事權(quán),，呈經(jīng)行政院核準(zhǔn)，以鹽務(wù)稽核總所總辦兼任鹽務(wù)署署長(zhǎng),，以各區(qū)稽核分所經(jīng)理兼任鹽運(yùn)使,，將原有鹽務(wù)行政機(jī)關(guān)一律裁撤，所有鹽務(wù)行政及緝私各職概由稽核機(jī)關(guān)華員兼理,，洋員依舊專任稽核事務(wù),。于是鹽務(wù)機(jī)關(guān)重歸統(tǒng)一，人員精簡(jiǎn),，效率提高,。26年(1937)，復(fù)將鹽務(wù)署與稽核總所一并取消,，于財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)鹽政司,，專辦審核事宜；另設(shè)鹽務(wù)總局,，直隸財(cái)政部,，專辦執(zhí)行鹽務(wù)事宜,；各產(chǎn)區(qū)設(shè)鹽務(wù)管理局,，管理本區(qū)鹽務(wù)行政及產(chǎn)、銷,、稅,、警事宜；各鹽場(chǎng)設(shè)鹽場(chǎng)公署,，掌理場(chǎng)產(chǎn)及收稅放鹽事宜,。此后鹽務(wù)機(jī)構(gòu)洋員逐漸減少，至1943年不再聘任洋員,。

自民初以來,，海內(nèi)以清光緒狀元、南通實(shí)業(yè)家張謇和鹽務(wù)署華顧問,、浙江鹽務(wù)活動(dòng)家景學(xué)鈐為主要代表的鹽務(wù)改革派,，為興利除弊，致力改革中國(guó)鹽政，主張將鹽與工商百物同等管理,，而以廢除專商引岸為旗幟,，幾次掀起改革浪潮，但因鹽商勢(shì)力太大,，未有結(jié)果,。其時(shí)稽核總所洋會(huì)辦、鹽務(wù)署洋顧問,、英國(guó)人丁恩,，為增收鹽稅、確保外債償付,，亦贊成中國(guó)改革鹽政,，實(shí)行“就場(chǎng)征稅，自由貿(mào)易”,，但因全國(guó)場(chǎng)產(chǎn)未經(jīng)整理,，遽難實(shí)行，轉(zhuǎn)而采取漸進(jìn)主義,。鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān),，本為償付外債而置，故其出于增加稅收的直接目的,，積極從事整頓鹽務(wù),，加之機(jī)關(guān)新設(shè)，人員素質(zhì)好,，較少沾染舊鹽務(wù)機(jī)關(guān)徇私舞弊惡習(xí),，辦理頗有成效。經(jīng)改革派努力,，至民國(guó)19年(1930),，雖然專商引岸基本制度依舊存在，但在一些具體制度上刷新鹽政,。產(chǎn)制方面:裁廢草煎鹽場(chǎng),，擴(kuò)大灘曬鹽場(chǎng)，實(shí)行制鹽特許制度,，凡制鹽者須經(jīng)政府頒發(fā)特許證,；又于場(chǎng)區(qū)設(shè)置鹽坨，實(shí)行鹽斤歸坨制度,，以防鹽民漏私,；至于中唐以來實(shí)行1100余年的灶籍制度，則自民國(guó)改元即已無形消滅,。運(yùn)銷方面:廢止引斤及先鹽后稅制度,，實(shí)行先稅后鹽，按擔(dān)納稅放鹽；開放部分引岸,，允許各商在官定牌價(jià)之下減價(jià)競(jìng)售,，實(shí)行有限制的自由販賣；減少帆船中轉(zhuǎn)運(yùn)鹽規(guī)模,，逐步實(shí)行用輪船從十二圩運(yùn)鹽直達(dá)銷岸,，節(jié)省運(yùn)費(fèi)，減少途耗,。稅收方面:將民初繁雜紛亂達(dá)數(shù)百種之多的稅率一律取消,，改征統(tǒng)一稅；后因戰(zhàn)爭(zhēng)頻開,，各省加稅籌餉,，稅率又趨參差，于是酌加歸并:在產(chǎn)區(qū)繳納的場(chǎng)稅及中央附加稅統(tǒng)稱“正稅”,，在銷區(qū)繳納的岸稅及中央附加稅統(tǒng)稱“銷稅”,，各地方加征的附稅統(tǒng)稱“附稅”；又將稅低者逐步提高,，稅高者逐步議減,，以便日后劃一稅率。緝私方面:頒發(fā)《私鹽治罪法》和《緝私條例》,，創(chuàng)設(shè)緝私營(yíng)隊(duì),，嗣于產(chǎn)區(qū)各場(chǎng)增設(shè)場(chǎng)警，繼改組為稅警,，并進(jìn)行整編,，淘汰劣員，改良待遇,，推行職位保障制,；又于松江設(shè)稅警官佐教練所，于各區(qū)設(shè)稅警訓(xùn)練所,，將所有士警輪流調(diào)訓(xùn),，使從前占名吃空餉和索賄賣放等積弊為之一掃,。實(shí)行上述具體鹽務(wù)制度改革,，為最終廢除專商引岸基本制度準(zhǔn)備必要條件。經(jīng)過改革派堅(jiān)韌努力,，民國(guó)20年(1931)5月30日,，國(guó)民政府公布新《鹽法》?！尔}法》計(jì)有總則,、場(chǎng)產(chǎn)、倉(cāng)坨、場(chǎng)價(jià),、征稅,、鹽務(wù)機(jī)關(guān)、附則等7章39條,。開宗明義第一章規(guī)定鹽務(wù)大政方針是:“鹽就場(chǎng)征稅,，任人民自由買賣，無論何人,，不得壟斷,。”關(guān)于產(chǎn)鹽,，規(guī)定鹽非經(jīng)政府許可不得采制,；關(guān)于倉(cāng)儲(chǔ)，規(guī)定制鹽人制成之鹽應(yīng)悉數(shù)存儲(chǔ)于政府所建倉(cāng)坨,，而未經(jīng)質(zhì)檢之鹽亦不得存坨,；關(guān)于場(chǎng)價(jià)，規(guī)定凡由倉(cāng)坨出售之鹽價(jià),，由場(chǎng)長(zhǎng)召集全體制鹽人之代表,，按鹽質(zhì)之等次及供求狀況議定，并公告之,；關(guān)于運(yùn)銷,，規(guī)定凡向鹽場(chǎng)買鹽，應(yīng)先行納稅,，憑完稅憑單向倉(cāng)坨買鹽,，稱放出場(chǎng)；關(guān)于稅率,，規(guī)定食鹽稅每一百公斤一律征國(guó)幣5元,，不得重征或附加，工農(nóng)業(yè)用鹽免稅,，漁業(yè)用鹽減稅,；關(guān)于緝私，規(guī)定于產(chǎn)鹽場(chǎng)區(qū)劃定稽查線,，配備水陸場(chǎng)警,、稽查鹽之出入，并保衛(wèi)鹽場(chǎng)倉(cāng)坨,。在“附則”中明確規(guī)定:“自本法施行之日起,，所有基于引商、包商,、官運(yùn)官銷及其他類似制度之一切法令一律廢止,?！?/FONT>