蒂勒森最重要的考驗，
將在他返回華盛頓時,。
盡管在中日韓表現(xiàn)強勢,，
但在華盛頓卻相反。
--系列二 美國傳統(tǒng)外交體制的式微
當前,，美國傳統(tǒng)外交體制正處在巨大沖擊之下：無聲的國務(wù)院“話事人”與白宮耀眼的小圈子,，形成鮮明對比之勢。
《鳳凰大參考》與美國“弈圖遠望”團隊,，聯(lián)手推出由華盛頓政策“圈內(nèi)人”執(zhí)筆的原創(chuàng)深度專欄,。專欄首個解讀系列“美國國安會重建”之二：傳統(tǒng)外交體制的式微與挑戰(zhàn)。
在蒂勒森此次出訪亞洲之前,，許多報道和評論認為他被排除在核心決策圈之外,，因而未對此次出訪的成果抱有過高期望。
然而,，蒂勒森關(guān)于朝鮮半島局勢的強硬言論,、針對中國對薩德入韓立場等問題的表態(tài)，似乎與此前外界對其弱勢地位的觀感形成了巨大的反差,。引發(fā)了外界對其個人以及國務(wù)院在美國外交政策中地位的再評估,，進而又引起了關(guān)于當前美國外交決策機制的進一步檢討。
我們認為當前美國外交決策過程的核心問題在于,，小圈子與傳統(tǒng)官僚機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)不清,。特朗普政府在大政方針的制定和政策操作層面，都高度依賴身邊的顧問團隊,。
具體到外事方面,，特朗普的女婿兼總統(tǒng)高級顧問賈里德.庫什納,，在最近一些列重要事件的前臺顯得十分搶眼。在白宮內(nèi)部,，剛剛接手國安會的麥克馬斯特,，對其組織和權(quán)力構(gòu)架重構(gòu)工作尚未完成，同時還要協(xié)調(diào)庫什納這種非國安會成員在許多事務(wù)上的介入,，白宮內(nèi)部的政策過程遠未達到明確的權(quán)責(zé)分配,，以及長期的穩(wěn)定態(tài)勢。
近來,，美國國務(wù)卿蒂勒森被邊緣化的傳聞大受關(guān)注,，而相反特朗普的女兒女婿似乎扮演替代角色。
而在白宮之外,，國務(wù)院這種職業(yè)外交機制則面臨被邊緣化的挑戰(zhàn),。蒂勒森似乎無意為其領(lǐng)導(dǎo)下的國務(wù)院爭取更多資源與話語權(quán)，其亞洲之行的種種表態(tài),，更多只是在為白宮傳達既定主張,。職業(yè)外交機制潛在的邊緣化趨勢,，可能使美國外交的政策過程產(chǎn)生更大的不可測性，而“皇親外交”的可持續(xù)性也是成問題的,。目前這種局面有可能在未來發(fā)生改變,，而中國則需要對此有充分認識和評估，在與小圈子和官僚機構(gòu)打交道之間取得平衡,。
蒂勒森本人雖然在一些問題上如朝鮮，獲得了白宮的授權(quán),，但他個人特別是機制性的外交政策過程被削弱,。那么誰在主導(dǎo)緊要的雙邊關(guān)系？如對日,、對以,、對沙特，當然還有對華,。白宮自己,。包括中美高層會晤，也是國安會在做,。這本身并不算僭越,，因為類似外交安排本就是國務(wù)院做支援力量，由國安會主導(dǎo),。
傳統(tǒng)上,，美國外交政策的制定和執(zhí)行，通常由國安會和國務(wù)院這兩個常設(shè)政府機構(gòu)負責(zé)（并由其他職能部門根據(jù)具體領(lǐng)域配合參與,，如商務(wù)部,、國防部等）。國安會與國務(wù)院的地位與分工常常受到總統(tǒng),、國家安全顧問和國務(wù)卿三者關(guān)系的影響,，處于不斷變化和調(diào)整之中,。
例如,，尼克松賦予其安全事務(wù)助理基辛格極大的權(quán)力，直接促成了中美關(guān)系的緩和,；而在奧巴馬政府第二任期,，克里治下的國務(wù)院在一些領(lǐng)域獲得了很大的自主權(quán)，如中東政策,。但是無論兩者關(guān)系如何調(diào)整，美國外交決策和執(zhí)行機制都沒有脫離以這些專業(yè)職能部門為基礎(chǔ)和主導(dǎo)的基本框架,。
然而,，在當前的特朗普政府，依托于總統(tǒng)個人顧問圈子,，特別是“皇親”圈子進行的外交活動非常活躍,，而美國的傳統(tǒng)機制性外事決策與執(zhí)行部門則或是卷入了復(fù)雜的權(quán)力重構(gòu)（國安會）,，或是面臨著話語權(quán)和決策權(quán)被邊緣化的挑戰(zhàn)（國務(wù)院）,。國安會方面，正如我們在本專欄前一篇文章中所談到的,，新任國家安全事務(wù)助理麥克馬斯特剛剛上任,，還處在重新調(diào)整國安會組織架構(gòu)和權(quán)力、資源整合的階段,。若要在美國的外交決策中充分發(fā)揮作用,，麥克馬斯特對于如何組建班子與其前任的想法是不同的，他還需要時間來磨合與白宮其他重要幕僚特別是班農(nóng),、庫什納等特朗普近人的關(guān)系。
至今,，90多歲的基辛格依然活躍于國際政治領(lǐng)域，這或許與其當年所被賦予的極大權(quán)力不無關(guān)聯(lián),。
國務(wù)院所面臨的挑戰(zhàn)則更加嚴峻,。目前來看,，蒂勒森領(lǐng)導(dǎo)的國務(wù)院對美國外交的影響力，與其前任相比顯得非常有限,，以致華盛頓政策圈很多人認為,，他被排除在了外交決策的核心圈之外,。
正如華盛頓流行的那句話：“首先要確保你在房間里，繼而確保你能上桌,，最后確保你被要求發(fā)言,。” 如果被華盛頓和外部世界認為沒有任何發(fā)聲和話語權(quán),、缺乏曝光度,、沒有成為總統(tǒng)的近人，那么推行和維護自身及本部門的政策與政治目標便會極為困難,。
而這些似乎都正發(fā)生在蒂勒森身上，例如他缺席了多個重要外事活動,，包括特朗普與日本首相安倍,、加拿大總理特魯多、以色列總理內(nèi)塔尼亞胡的會面,。在此次出訪亞洲之前,，蒂勒森的一些做法也顯示了國務(wù)院被邊緣化的跡象,。例如，他上任數(shù)十天內(nèi)做出的公開政策陳述寥寥無幾,，而在這些公開露面的場合又幾乎沒有與媒體的直接互動,。又如,，在上任45天之后他才開始進行每日媒體吹風(fēng)會。這些都使得華盛頓外交政策圈很難通過國務(wù)院的態(tài)度來把握美國外交政策的當前與未來方向,，以及國務(wù)院在新政府中的角色,。
更為重要的是,，蒂勒森本人似乎缺乏作為國務(wù)院“話事人”、維護國務(wù)院在政策過程中應(yīng)有地位和作用的覺悟,。例如,，他沒有出席并親自公布本年度國務(wù)院的“人權(quán)報告”，這一舉動使他在民主,、共和兩黨內(nèi)部都遭到了批評。他們認為,，從美國的價值觀和外交立場（利益）角度來說,，這是一個極其不好的姿態(tài)或訊號。
又如,，當前國務(wù)院正面臨預(yù)算大規(guī)模削減（37%）的可能，而蒂勒森卻并未展示出維護國務(wù)院利益的立場,。根據(jù)我們對近期該問題相關(guān)會議的參與以及相關(guān)人士的接觸,，蒂勒森未對預(yù)算削減做出任何反擊準備。
雖然特朗普2018財年預(yù)算方案的通過可能性不大（主要會卡在軍費問題上）,，但是堂堂國務(wù)院“話事人”的沉默態(tài)度則不僅出乎很多人的預(yù)料,，更打擊了外交建制派的士氣，他們認為這種給外交系統(tǒng)“斷糧”的做法,，不僅可能減少美國外交政策的選擇面,、降低美國外交政策的可預(yù)判性,，也會增大本就很強的外交軍事化傾向。無論蒂勒森的個人立場和目的是什么,，他的行為被認為會增強傳統(tǒng)外交機制被邊緣化的可能,。而與其他一些重量級內(nèi)閣成員的表現(xiàn)相比，如馬蒂斯在國防部人事布局問題上便與白宮針鋒相對,，蒂勒森的不作為也顯得反差極大，甚至被認為是不負責(zé)任的,。
3月18日,，蒂勒森抵達中國,，展開他上任后的首次訪問。
根據(jù)我們的了解,，白宮對于蒂勒森在華盛頓輿論界的風(fēng)評還是在意的，而在其亞洲之行前夕特朗普及其親近幕僚專程與他共進晚餐,，除了在重大政策問題上進行討論和“對表”之外,，一個重要目的便是營造一種他個人未被邊緣化的“視覺效果”。
3月17日蒂勒森針對朝鮮半島局勢的強硬表態(tài),，似乎扭轉(zhuǎn)了一些于他政治和政策地位不利的印象,。但是，我們認為,，蒂勒森目前的角色恐怕仍然可能限于傳達白宮的既定政策,，而沒有成為決策主體的一部分。當白宮的顧問們改變主張時,，蒂勒森或許也要隨時準備轉(zhuǎn)變口風(fēng),。“對表”,，依然主要是單向的過程,。
形成如今這一局面的具體原因我們并不清楚，或者應(yīng)該說可能有很多原因,。一來,，可能是蒂勒森缺乏經(jīng)驗所致，二是他在這份新工作初期求穩(wěn),，再者便是“皇親參政”,、小圈子外交的影響力太大，有意繞開國務(wù)院,。
在當前特朗普多數(shù)近人缺乏外交經(jīng)驗,，而傳統(tǒng)外交機制式微的環(huán)境下，許多人擔(dān)心,，美國難以通過外交手段發(fā)揮其在亞太地區(qū)的作用,。退出TPP已使美國失去了利用貿(mào)易政策強化其亞太介入的平臺，而傳統(tǒng)外交機制的地位如果繼續(xù)受到削弱或破壞,，美國的亞太政策將可能更加依賴于硬實力和軍事手段,。蒂勒森針對朝鮮問題的表態(tài)，似乎已經(jīng)預(yù)示了這一外交軍事化的前景,。長期來看,，這種局面對該地區(qū)和美國自身都是有害的。
鳳凰大參考專題文章為本欄目特約,，轉(zhuǎn)載請務(wù)必注明來源及作者姓名,，違者必究。
閱讀全文 +
